文/万应佳

 
摘要：随着社会主要矛盾的变化，人民群众对于法治的需求也日益迫切。矛盾与争议不可避免，在现行宪法框架的法律制度下，化解行政争议的主要法律途径有行政诉讼、行政复议。然而伴随行政检察工作的发展，其具有的特性使行政检察在弥补行政诉讼和行政复议所存在的一些“缺陷”，在化解行政争议时能使得行政相对人更加容易地接受结果。新时代下检察机关如何开辟新形势，更高效地实质性化解行政争议是非常值得分析的问题。
关键词：行政争议 行政检察 纠纷调解机制
 
随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生了转变，如何坚持以人为本、做到全心全意为人民服务，保障群众基本权利，检察机关的新时代行政检察工作也面临着新的挑战。
检察机关作为国家法律监督机关，在全力构建和谐社会的前提下，对化解社会矛盾有着无法取代的重要作用。检察机关面对新时代、新局面如何充分发挥检察职能的作用，对于“短板中的短板”、“弱项中的弱项”的行政检察工作来说，如何实质性化解行政争议，服务社会发展，是当前亟待关注的问题。

一、行政检察概述
“四大检察”之一的行政检察是维护人民群众依法维权的重要动力。行政检察又分为行政诉讼检察监督、对违法行政行为的检察监督等。
（一）行政诉讼检察监督范围
根据现行《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》以及《中华人民共和国行政诉讼法》，明确了检察机关的监督职权，行政诉讼检察的监督范围主要有以下四项：
（1）对行政诉讼起诉、受理的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一款第一项、第九十三条规定，公民、法人或其他组织向人民法院提起诉讼，而人民法院作出不予立案或驳回起诉的裁定确有错误的，人民检察院有权向人民法院提出抗诉或检察建议，依法保护公民、法人或其他组织的行政诉权。
（2）对行政审判活动的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一款第五项规定，检察机关对于人民法院违反法律规定的诉讼程序，可能影响最终公正审判的，可以通过提出抗诉或检察建议的方式，使得人民法院启动再审程序，纠正判决、裁判中可能存在的错误。
（3）对生效行政判决、裁定和调解书的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条中，各级检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，依法提出抗诉或发出检察建议。对于生效行政判决、裁定和调解书的监督是行政诉讼检察监督当中最常见的监督类型。
（4）对行政审判人员在审判程序中的违法行为的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第三款规定：各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。另外，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一款第八项和第九十三条规定，检察机关发现行政审判人员在案件审理时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的情形，应提出抗诉，启动再审。根据《监察法》第三十四条，检察机关如果在监督中发现相关审判人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等，必须将相关问题线索移送监察机关。
二、行政争议概述
（一）争议
不管是在什么社会或是处在社会发展的哪个阶段，争议纠纷都会以各种形式存在。有学者提出，纠纷之所以产生是因为“社会资源的稀缺性以及作为社会主体的人的理性之有限与德性之不足”。“一个没有冲突的社会将是毫无生机、沉闷乏味的社会。”适度的纠纷可以使社会焕发生机活力，促使去寻求解决纠纷、完善机制的方法，促进社会进步。“通过允许行为的自由表达，而防止了被堵塞的敌意倾向的积累”，如果在法定范围内不能允许一定程度的意思表达，矛盾无法化解就成为了破坏社会稳定的触发器。然而纠纷矛盾便是对既存秩序的破坏，而秩序是法律寻求的价值这一点的毋庸置疑的。因此纠纷的解决机制能够衡量一个国家法治文明程度。
（二）行政争议概念及构成要件
行政争议是以实施具体行政行为的国家行政机关为一方，以作为该具体行政行为相对人的公民、法人或者其他组织为另一方，针对行政机关实施的具体行政行为是否合法（包括适当）而引起的争议。
（1）行政争议的其中一方必须是实施具体行政行为的行政机关。换言之就是如果争议的任何一方都不是行政机关，那么该争议不是行政争议。
（2）行政机关实施的具体行政行为即为争议对象。具体行政行为的形式包含：行政命令、行政许可、行政处罚等。
（3）争议的焦点为：行政机关所实施的具体行政行为合法与否。不以合法性（合法性包括适当性）为争议目的的争议不是行政争议。
解决行政争议的主体不限于行政机关。在行政诉讼当中由人民法院进行审判，在行政复议当中则是由复议行政机关主持。然而并非所有带“行政”二字的都属于解决行政争议。反之不带有“行政”二字的不一定不能解决行政纠纷，例如信访工作，其对行政纠纷的解决有着独特的作用。是不是属于行政争议还需要结合实际案情和法律规定来判定。
（三）行政检察与行政争议
检察机关除了解决刑事案件引发的矛盾外，还有行政纠纷引发的矛盾、民事纠纷引发的矛盾。
行政争议案件往往时间周期长、案情复杂、矛盾尖锐，且因为一方为“民”，一方为“官”，如果司法活动失当则可能会引发抗争性社会矛盾，尤其是在涉及到相对敏感的部门，容易导致群众一拥而上，升级为群体性事件，个别极端甚至会冲击政法机关、围攻工作人员，因为情绪过激产生违法犯罪被追究责任，不仅不能化解矛盾，反而使矛盾激化。
依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第一条，行政诉讼立法目的包括解决“行政争议”。这表明实质性化解行政争议即是新行政诉讼法的立法目的，也是检察机关发挥检察职能的方式之一。化解行政争议应当是“保护权利”与“监督权力”的结合点与落脚点，以行政检察来弥补行政诉讼制度的短板，不仅节约司法资源，更能化解纷争，进一步体现司法公平公正。

三、化解争议国内外制度对比
以下例举了美国、德国、英国等国家化解争议采用的方式，通过对比国内外制度的差异，以求对我国行政检察化解争议获得启发。
（一）美国
美国纠纷解决体制机制总的来说就是指在三权分立的框架下,各部门各尽其责工作的同时又相互制约；且在美国检察机关属于行政系统。根据历史数据表明，美国大多数的司法审查案件都是通过和解的形式解决。在上世纪六十年代为缓解“诉讼爆炸”，衍生出了替代性纠纷解决方式（Alternative Dispute Resolution，指可以被法律程序接受的，通过协议而非强制性的有约束力的裁定解决争议的方法，以下简称为ADR）。后来越来越多地被运用至解决纠纷当中。
在美国，调解程序具有高度的独立性。在案件被受理后，当事人选择调解的，则进入调解程序。调解不成，再进入司法等程序。而我国的调解更像是司法、仲裁等程序中的附属。更重要的是，美国公法与私法界限不明晰，使得ADR在美国行政争议解决中能成为绝大部分选择。如果将美国的ADR引入中国，在现有的情形下，权威性普遍不够的社会组织作为调解争议的第三者显然无法获得普遍认同。
（二）德国
德国是国际上普遍认为行政法理论最为完备的国家其中之一。在德国，宪法法院、普通法院、普通行政法院等都对行政受案范畴有非常清晰的分管。德国的行政模式实现了权利救济与客观秩序维护的有机统一。是以，能否可以假设我国行政诉讼也可以实现主观诉讼与客观诉讼两条路径？进一步推理出在化解争议时，通过此类行政诉讼保障公民合法权益同时维护公共利益和客观法律秩序。
（三）英国
在英国，会通过司法审查诉前议定书的规定来告知双方当事人，原告与被告必须在司法审查前交换双方意见。实际上就是想达到双方诉前和解，以免案件进入冗长的司法程序当中的目的。据统计大部分行政争议案件都是通过争议当事人在诉前或诉讼中协商解决的。

四、行政检察化解行政争议的优势
实质性化解行政争议既是《中华人民共和国行政诉讼法》的立法目的之一，也是检察机关参与社会治理，发挥检察职能的重要方式。在做实行政检察过程中不难发现行政检察制度发展潜力是巨大的。行政检察制度相较于其他解决行政争议的方式具有突出的优势。
（一）具有主动性
检察机关在化解行政争议方面的渠道是非常通畅的。不仅可以通过行政相对人申请监督来介入，还可以通过行使检察职权，在监督执法过程中发挥“侦查优势”，摸排案件线索。最高人民检察院第十三届检察委员会第十二次会议通过的《人民检察院检察建议工作规定》第四条规定“结合司法办案工作”原则，说明检察机关化解行政争议的方式不限于被动，还能够“主动出击”介入争议。
对行政诉讼和行政复议来说，行政争议需要满足成熟性要求才可能被受理，这是为了使审判机关和复议机关不被抽象的政策争论束缚，并且尊重行政机关行使决定权力。这导致在实际情况中行政机关作出行政决定前，争议是不被法院和复议机关受理的。但是行政争议往往就是发生在行政过程当中。而且行政诉讼和行政复议的前提是当事人提出起诉和申请，且划定了对应的受案范围。
行政检察的主动性一是可以让检察机关预防性地化解还没有造成巨大影响的争议。二是能够让检察机关追根溯源，调查违法情形，在争议尚未形成时，发觉行政争议的苗头，把行政争议扼杀在摇篮当中。
（二）对抗性相对更弱
较弱的对抗性是区分行政诉讼和行政复议的特点。这里的较弱对抗性并非是指行政检察不具有权威性、威慑力，而是指检察机关在化解行政争议中作为中立的一方，相较于法院的诉讼过程而言，检察机关化解行政争议的方式相对“温和”。例如检察机关采取公开听证的方式化解行政争议，召集多方主体进行沟通协商，分析案情，释法说理，依靠双方当事人的参与协商，来打破传统的对抗性极强的“非此即彼”的零和思维。      
行政诉讼脱胎于民事诉讼，这就代表行政诉讼也难以避免“对抗式”模式，而受行政诉讼影响深刻的行政复议亦具有对抗色彩。对当事人角度看，强烈的对抗性，有时容易造成行政当事人的“逆反心理”，即是案件了结，但是当事人心中怀有怨气，对司法机关、行政机关的公信力表示怀疑，事情远远没有了结。从行政机关来看，以行政机关的社会地位并不适应法院或行政复议机关作出的“非此即彼”的结论。
英国学者西蒙·罗伯茨在《纠纷解决过程：ADR与形成决定的主要形式》一书中提出：“司法的最高境界并不是作出要么全有要么全无、非黑即白的判决，而是出于某种灰色区域中；耗时更少成本更小的自由协商和解就是一种质量更高的司法活动”。行政检察在化解行政争议中对行政当事人营造的是一个平衡的协调环境，弱对抗性更加容易使得双方当事人达成合意，春风化雨般妥善化解行政争议，达成双赢多赢共赢。

五、行政检察在化解行政争议中面临的困难与问题
有学者认为:“行政检察具有弥补诉讼和复议缺憾的潜力，其所具有的主动性、弱对抗性、威慑性以及公共利益导向等制度优势，可以以更高效、更容易被各方接受的方式解决行政争议。”由此可以将行政检察作为可以探索的第三条道路。但是，在检察工作中，行政检察是“短板中的短板”、“弱项中的弱项”，虽然行政检察在化解行政争议方面发挥了重要功能，但其面临的困难与问题也不容忽视，如何将行政检察作为“第三条路”仍需继续探索。
（一）案件分布不均，基层检察机关作用没有充分发挥
大多数的行政争议案件发生在基层，行政案件简单来说解决的就是“民”与“官”之间的争议。相较于民事案件来说，行政案件的诉讼成本低，在原告败诉后，会采取提出上诉、申请抗诉等手段，穷尽救济途径。这使得在基层发现的行政争议，以行政申请监督案件的形式由市级人民检察院受理。而且案源少的情况，基层检察院所能受理的行政申请监督案件数量少，这就意味着所能化解的行政争议案件数量少，使得办案化解争议的压力积压在市级检察院。对于省直管市来说亦然（省直管市一般指省直管县级行政单位，对应的基层检察院）。实际上，基层检察院对当地的实际情况更加熟悉，能更加方便直接地与法院和行政部门进行沟通，相对来说调解的阻力更小，如何进一步发挥基层检察机关对化解行政争议的优势，需进一步讨论。
（二）程序设置制约检察机关提前介入
在行政诉讼检察监督中，检察机关是“一手托两家”，也就是既需要监督法院行政审判是否公正，也要监督行政行为是否合法。对于法院行政审判的行政检察监督处在审判阶段之后，在此阶段化解行政争议不可避免地存在滞后性。检察机关无法提前掌握案件双方当事人的具体情况，如果等待申请人申请检察监督，那么在此过程当中，大量的矛盾纠纷得不到及时解决，行政争议的矛盾可能已经变得难以化解。尤其是在没有进入实体审查的“程序空转”案件，行政相对人在漫长的过程中认为自身的问题得不到解决，合法权益得不到及时有力的保障，不满不断积攒，导致原本可能化解难度不大的争议变得棘手。
（三）行政诉讼、行政复议与行政检察的组合优势如何发挥？ 
目前行政检察化解行政争议仍然处在不断摸索当中。到现在为止还没有形成成熟的行政纠纷解决制度。行政检察化解行政争议作为行政复议和行政诉讼的补充机制，完善的补充机制如何构建？如何避免一些制度应用问题？且在一些行政纠纷的处理当中缺乏全盘考虑，行政复议、行政诉讼制度之间缺少相互配合，联动效果差。
（四）检察机关在行使监督职权时“度”的把握
从我国行政检察制度的发展历程看，检察机关在化解行政争议中首先是扮演中立监督的角色，其次才是提出建议化解争议的角色。如果说检察机关在化解争议工作中处于绝对性主导地位作出决定，造成行政机关、当事人参与度较低，或是完全属于被动式参与，是否就属于过“度”行使职权，有“种别人家的责任田”的嫌疑？
（五）行政争议案件通常案情复杂、专业化要求高
相较于检察机关，相关责任行政机关作为争议一方的当事人对于案件的来龙去脉更加了如指掌；且行政机关职能相互交叉，涉及的法条众多，准确找到责任主体任务艰巨。随着社会不断发展，行政案件涉案范围越来越广，专业性也越来越强，检察机关若是想全面了解案情，必须查阅大量涉案规范性文件，仅此一项工作量就非常大。检察机关要想又快又精准地化解行政争议，同时全方位覆盖涉案领域，可谓困难重重。

六、检察机关化解行政争议做法
行政争议案件所具有的时间周期长、案情复杂、矛盾尖锐的特点，使得行政检察在发挥“一手托两家”的作用时，面临诸多的困难。将调解嵌入行政争议实质性化解，要坚持监督与支持、“维稳”与维权、纠错与解纷相结合，在维护司法公正、促进依法行政和维护行政相对人合法权益之间寻求最大公约数，积极参与社会治理。
（一）准确把握角色定位，履职尽责
准确把握检察机关在实质性化解行政争议中的角色定位。明晰在整个化解行政争议过程中，检察机关应当扮演的角色。化解行政争议需要充分尊重当事人在诉讼中的主体地位,检察机关不仅要寻求双方当事人的平衡点，同时也要找准自身角色定位。在职权范围内，最大程度去化解争议。时刻牢记自身为“监督者”的角色，恪守“有限监督”的原则。
（二）完善横向沟通机制，形成合力
行政争议涉及到的行政机关在化解行政争议的过程当中，仅凭一家力量（承办案件的检察院或是检察机关自身履职监督）很难圆满化解行政争议。检察机关应当秉持“双赢多赢共赢”的工作理念，加强与市委、市委政法委、法院以及相关行政单位的沟通联系，多方联动、优势互补，从而凝聚化解行政争议合力。
一是与法院完善联动机制，做到实时共享。检察机关通过法院通报在行政诉讼中重大、敏感、涉众等可能存在行政争议的案件信息来获取案源。法院可以将案件相关文书以及证据材料移送至检察机关或者检察机关收到案件通报后前往法院调取卷宗，及时掌握一手案件信息。
二是可以采取主动对接，广泛走访的方式争取到该单位对检察机关行使监督职责的理解与支持，积极宣传行政争议实质性化解专项工作，全力跟进化解争议的具体步骤与措施，密切跟踪工作进展。
三是主动向市委市政法委报告专项活动进展以及工作中遇到的困难和问题，争取市委、市委政法委对实质性化解行政争议工作的大力支持，畅通外部监督环境，形成合力化解行政争议。
（三）充分运用一体化办案，形成联动
上级检察院与基层检察院之间可以通过交办领办案件、个案指导、实地调研、交流座谈、集中研判等方式进行联动，加强对基层院的督促指导。同时基层院充分发挥熟悉案件情况、方便开展工作等优势，做到办案资源、信息实时共享，与上级院上下一心共同做好化解行政争议工作。
在检察机关内部则发挥联动效应，建立健全行政检察部门与控告申诉、民事检察等业务部门的协调机制。不就案办案，在当事人诉求具有一定的合理性，但是从法律上无法支持其监督申请时，行政检察部门可以与控申部门启动联动救助，寻求其他解决矛盾化解的途径。
（四）多措并举综合施策，案结事了
一是全面摸排案件，抓取重点。对案件来源，首先可以先确认摸排案件的范围，例如人民法院驳回起诉，但当事人诉求合法合理，有可能化解矛盾的；人民法院行政判决、裁定或者执行活动确有错误，致使行政争议未能达到实质性化解的；人民法院行政判决、裁定或者执行活动符合法律规定，但被诉行政行为确实违法并损害当事人合法权益的。寻找全面摸排正在办理和已经作出不支持监督申请决定但当事人仍然不服的案件。然后再依职权查清案件事实；调查清楚案件的每一个小细节，是依法化解行政争议的前提与基础。检察机关在办案过程中需要树立精准导向，调查核实事实；同时，针对案件实际情况，采取调阅案卷、实地调查、承办人沟通等措施全面了解案情。例如山区、林地地区的确权纠纷案件，山林地理情况、历史因素、出台政策都紧密关系着案件事实的认定。然后厘清症结，精准捕捉争议矛盾点所在，以法治思维和法治方式促进案结事了。
二是化解争议依法依规，始终贯彻释法说理。针对案件的适用和化解不能以一家之见下断决，具体案件具体分析，在法律适用方面的认定，开展多方论证以及咨询，对比类案，确保精准监督，避免出现法律适用错误等情况，对当事人耐心细致做好释法说理工作，使其正确认识理解；对经过多次诉讼仍然败诉，对司法机关、行政机关充满怨气不满的当事人，注重消除误解，使其恢复对司法公正的信任，实现案结事了政和“三效合一”。
三是“三方+三化”公开听证，多元化解。对于当事人争议较大、案情复杂或者具有较大社会影响的案件，开展“三方+三化”的公开听证模式。邀请人大代表、政协委员、人民监督员参与公开听证，实现公开听证的场所化、仪式化、公开化，将“文来文往”的检察建议变成“面对面”，通过人大代表等参与将“单一监督”变为“合力监督”，力图实质性化解争议的工作更透明、更开放，以面对面看的见的方式加上充分释法说理，展现行政检察的公信力，促使双方就争议处理达成一致，实质性化解行政争议。
四是探索诉前化解。以“和解”促“化解”，行政诉讼中诉前和解可以分为两种：一种是检察机关在行政复议阶段参与和解，另一种是未到行政复议前的和解（诉讼外争议化解机制）。针对第一种情形，我国法律没有明确规定检察机关能否在行政复议阶段促成和解，因此在探索诉前化解行政争议时，也应当注意恪守检察权边界。针对第二种情形，检察机关可以发挥行政检察监督职能，积极推进行政争议实质性化解的工作机制，探索将矛盾纠纷化解关口前移。在摸排了解案情后，促成双方当事人达成和解，做到溯源治理，把行政争议化解在萌芽阶段。特别是在我国疫情防控常态化的总体形势下，对于涉及到企业复工复产的行政争议，如征收税费、行政征用等行政争议案件，采用诉前化解，依法帮助化解涉及企业复工复产的行政争议，助力疫情防控与复工复产保障民生统筹推进。
（作者系潜江市人民检察院第四检察部书记员）