2023年7月，最高检印发了《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（以下简称《意见》），《意见》不仅是对检察机关内部分工的调整优化，也是最高检充分拓展行政检察业务，统筹推进行刑双向衔接和行政违法监督工作的重要举措。本文拟探讨基层院在贯彻执行《意见》尤其是反向衔接工作实践中存在的问题。
一、检察机关内部统筹协调还不顺畅
1、行政检察部门大都是在刑事检察部门作出不起诉决定并移送《行刑反向衔接案件移送表》之后才介入案件，由于不了解案情，受理后需重新审查案件再作出检察意见书，此时刑事案件已全部处理完毕，无法借助刑事检察部门不起诉公开听证等时机与行政机关、案件当事人进行沟通或释法说理，以取得更好的办理效果。还有的案件犯罪嫌疑人身处外地，在不起诉听证时来接受了刑事案件处理，一段时间后行政检察部门又发出检察意见书，则公安机关必须再次通知当事人从外地过来接受行政处罚，在办案实践中存在现实困难。笔者认为行政检察部门可以提前介入拟作不起诉决定的案件，及时了解沟通案情，与刑事检察部门、行政机关形成合力，保证反向衔接案件质效。
2、对最高检《检察业务应用系统2.0行刑反向衔接流程操作手册》（以下简称《操作手册》）存在不同理解。一是对不起诉案件，《意见》要求刑事检察部门提出意见并移送行政检察部门审查，《操作手册》则规定，刑事检察部门如果对不起诉的嫌疑人不建议做出行政处罚，可以只制作《行刑反向衔接案件移送表》但不移送到行政部门，也就是说刑事案件承办检察官在不建议做出行政处罚时可以选择移送案件或者不移送，对未移送的案件行政检察部门无法实质审查，既可能造成反向衔接和行政违法监督案源流失，也不符合《意见》原意。二是对刑事检察部门随案移送材料内容规定不明晰，按《操作手册》规定，可选择移送不起诉决定书、同案人员的起诉书、案件审查报告等材料，实践中仅移送不起诉决定书比较普遍，不能满足行政检察部门审查案件需要。三是刑事检察部门通过系统移送案件后，是否应及时告知行政检察部门无明确规定，由此导致行政检察部门受理案件并制发检察意见书与刑事检察部门不起诉决定的时间间隔较长，增大了行政机关行政处罚的落实难度，或者令被不起诉人产生抵触情绪，引发不必要的社会矛盾。
3、根据《意见》规定，检察机关在行刑反向衔接中提出检察意见，移送有关主管机关处理。“有关主管机关”应当理解为对被不起诉人具有直接处罚权的行政主体，即具有部门、地域、级别、事项管辖权的行政主体。实践中行政执法管辖与检察机关监督管辖客观上存在不对应，对检察机关是否应当严格遵循“同级对等”原则制发检察意见实践中存在不同认识。笔者认为，最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第10条有明确规定，即需要向上级有关单位提出检察意见的，应当层报其同级人民检察院决定并提出，或者由办理案件的人民检察院制作检察意见书后，报上级有关单位的同级人民检察院审核并转送。该规定与《意见》并不冲突，应遵照执行，同时各级检察机关应加强一体协同履职，自上而下建立内部统筹协调机制，统一移送层级，避免随意制发检察意见，减少基层检察院推进工作中的阻力。
笔者认为可修订《人民检察院行政诉讼监督规则》进一步明确行刑双向衔接工作中刑事检察部门和行政检察部门职权分工。也可以结合各地《意见》执行落实过程中容易出现的问题制定更为具体的反向衔接工作规定或办案指引，细化案件办理流转各个环节，推动案件办理流程更为合理更为规范。
二、检察机关与行政机关对具体法律适用认识还不一致
例如对交通肇事罪不起诉的刑事案件，检察机关根据《道路交通安全法》第一百零一条“发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证”的规定认为应制发检察意见书，由交警部门给予行政处罚。交警部门则认为根据《道路交通事故处理程序规定》第八十二条规定，“应当在人民法院作出有罪判决后”再依法吊销机动车驾驶证，所以不能仅依据检察机关作出的不起诉决定书以及检察意见书作出行政处罚。
另外对被不起诉人的违法行为在刑事办案过程能否理解为“未被发现”，实践中行政机关也有不同看法。笔者认为，因公安机关有司法行政的双重性质,在刑事案件受理时可以视为行政违法已被发现。而其他行政机关则要具体分析案情，如果本来就是正向衔接案件，当然不应该属于“未被发现”情况；如果行政机关在反向衔接之前确未立案或未初步调查，则应视为已经超过追责时效。另外应具体分析该违法行为是否有特别法规定，有特别法规定的，如《反电信网络诈骗法》等，应根据《治安管理处罚法》第四条规定适用特别法2年追责实效，没有的话才应适用《治安管理处罚法》所规定的6个月追责时效。
检察机关在办理反向衔接案件过程中要加强与行政机关的沟通联系，统一此类反向衔接案件处理标准，达成执法监督共识。
三、检察人员办案素能还不适应
一是审查案件能力不足。行政检察部门对涉嫌刑事罪名研究较少，对相关的行政法律法规了解不多，在反向衔接工作中存在提出检察意见不精准，文书制作质量不高等问题。对是否应给予行政处罚不能根据实际情况综合研判。 二是综合协调能力不强。行政检察部门在办理反向衔接案件中，对内需要与刑事检察部门加强联系，对案件事实，嫌疑人认罪认罚态度，违法所得处理等情况多方了解，全面掌握案情；对外需要与行政机关加强沟通，对行政机关权责，行政处罚可能存在的问题深入研判，保证案件效果。如果综合协调能力不强，习惯书面审查，就案办案，或者完全机械照搬法律条款提出检察意见书，是无法达到高质效办案要求的。三是跟踪监督意识不够。实践中有的行政检察部门跟踪监督意识不强，在向行政机关制发检察意见书并得到回复后即作结案处理，忽视了反向衔接与行政违法行为监督的对接和统筹。对行政机关行政处罚决定书是否依法作出、案件审查过程中是否发现其他行政违法行为监督线索等问题不关注，在能动履职，深挖细查方面存在不足。
行政检察部门应增强反向衔接工作主动性，担负起“牵头负责”的职责，在科学评估工作调整后的办案需要和人力资源配置基础上，及时调整充实行政检察人员力量。同时要加大行政检察特别是反向衔接工作专项培训，不但要熟悉掌握行政执法规范，还要加强对属地行政执法基本情况的了解。
作者：李翔（宜昌市点军区人民检察院党组书记，检察长）、姚萍（宜昌市点军区人民检察院检察官助理）