文/孝感市人民检察院    叶蕾
 
党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》，其中有一项是国家治理效能得到新提升，包括社会治理特别是基层治理水平明显提高，对各地的基层治理工作提出了更高要求。法治是社会治理现代化的重要标志，也是基层社会治理的基础性保障,在党领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系下，如何进一步推进基层社会治理、提升基层社会治理法治化水平？本文拟结合调研，探求城乡基层社会治理新格局下强化法治保障的路径和方法。

一、基层社会治理法治化的孝感实践
（一）推进网格化管理，夯实基层基础。围绕家庭琐事不出户、邻里纠纷不出组、小事不出村、大事不出乡镇街道的目标，在村（社区）建立网格工作区，排查、发现、收集、报送、化解各类矛盾纠纷苗头，促进和谐稳定。同时通过完善制度、落实经费、明确职责、强化考核、做实载体，一体化推进更具针对性的网格化服务管理，如安陆市王义贞镇在全镇23个网格基础上，以原自然湾和村民小组为单位，把相对毗邻、联系方便的农户划为同一治安片区，每个治安片区推选出一名中心户长,每一名中心户长联系20—40户居民，每天傍晚穿上黄马褂、戴上红袖章绕村巡逻，开展纠纷调解、法制宣传、治安防范、便民服务等工作。
（二）整合资源，织密基层治理防控网。推进乡镇、村（社区）综治中心规范化建设、“雪亮”工程建设，安装监控探头、治安微卡口和人脸识别系统等设备，实现城乡重要交叉路口、重点场所、重点地段监控视频全覆盖。同时组织各种自治力量，开展联防联控，如孝昌县经济开发区组建园区联勤大队,每天安排4-6名队员,对园区进行治安巡查,有效控制“两抢一盗”案件发生和涉企治安案件发生；云梦县采取“网络平台召集、政法公安引导、社会广泛参与”方式,培育网友义务巡逻队,实现“线上与线下融合、现实与虚拟联通、民警与网民互动”，相继得到《人民日报》、《法制日报》、《人民公安报》、湖北省《改革简报》等中央、省级主流媒体的宣传报道和充分肯定。
（三）构建“大调解”格局，推动矛盾纠纷多元化解。强化人民调解，建立市县（区）、乡镇（街道）和村社区调解组织机构网络，加强行业性、专业性人民调解委员会建设，加强人民调解与司法调解、行政调解、其他调解的衔接联动，构建大调解格局，如孝南区新铺镇针对“五老”人员(老党员、老干部、老教师、老军人、老劳模)与村民打成一片,威望优势、经验优势、亲情优势比较明显的特点，成立乡村“五老”协会，调解纠纷矛盾；大悟县公安局新城派出所抓各类矛盾纠纷的初期过滤、村级过滤、联动过滤、法治过滤“四层过滤”，维护辖区治安安全；大悟法院打造一站式多元解纷机制,提升诉调对接、分调裁审工作质效。
（四）创新法律宣教形式，加大法律服务供给。如汉川市江东街道办事处创建“平安早市”窗口，坚持每天早上向群众宣传平安建设内容，介绍社会治安情况，讲解预防诈骗常识，提供法律援助服务；东马坊街道办事处积极探索律师参与调解机制，从律师顾问团中选派律师入驻综治中心，每个工作日接待来访群众，提供法律咨询和法律服务；云梦县开通“阿玲热线”，经过12年来的实践探索，“阿玲热线”已经成长为一个集法治宣传、人民调解、法律援助等司法行政业务于一体,电话、网络、广播等诸多手段合一的综合性法律服务平台，云梦县广大群众亲切地说:“阿玲热线，就是云梦人身边的法律顾问。”

二、面临的挑战
（一）需求和资源的挑战。人均GDP8000美元至12000美元的发展阶段是社会矛盾的凸显期和易发期，孝感的基层社区同全国绝大多数基层社区一样，一方面经济高速发展社会问题呈现复杂化，城镇化过程中社会群体利益诉求呈现差异化，法治作为一种规则之治，能够按照公开、公平、公正的原则处理矛盾和冲突，在基层社会拥有核心需求地位；另一方面社区成员遵循法治方式参与到社会治理中来的动力不足，人数有限。这是因为，社会管理的对象已经从计划经济时期的“单位人”变成现在的“社会人”，这些所谓的“社会人”最终要落脚到社区生活，成为“社区人”，“社区人”普遍存在成员之间缺少交往交流、缺少相互关心和帮助，缺少社区共同体意识，物理距离近心理距离远，对社区事务和活动参与不足，对社区的认同感、归属感不强。同时虽然各职能部门在社区治理方面各自有一些创新探索，但仍然存在力量下沉不够、相互联动不够的问题，造成总体上社区治理法治化的过程中需求和资源存在矛盾。
（二）制度和机制的挑战。提升基层治理的法治水平，必须建立健全法治化社区治理体系。2018年12月29日全国人大常委会通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确规定“村（居）民委员会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”调研反映社区治理的一个突出问题就是社区地位模糊、权责不清，社区承担了大量应该由政府及相关部门负责的城市管理、文明创建、征地拆迁、信访维稳、人口普查等工作，导致社区工作繁重复杂、干部不堪重负，难以把更多资源和力量用于提升服务居民的工作水平，也包括依法治理水平。
（三）意识与能力的挑战。对于依法治理而言，一方面基层民众法治意识普遍提升，公民权利意识逐渐觉醒，尤其是主体意识、平等意识以及自由意识等方面有了极大的提升，但同时存在法律素养不高，拿法律只当工具不当规则，选择性学法用法，只学权利不学义务、对法律一知半解的情况；另一方面社区工作人员运用法治思维、法治方式化解社会矛盾的能力不足，一旦采用传统的简单粗暴的管控方式，再加上网络社会信息迅速扩散的特点，就比过去更容易引发情绪对立和社会撕裂，有时还会造成重大不良影响。

三、关于应对路径的思考
（一）坚持党建引领，构建基层社会“三治融合”型法治。“三治”并非自治、法治、德治的简单相加或组合，而是一个有机整体，加强基层社会治理法治化不能孤立为之，而应坚持党的领导，在“三治融合”的框架下一体推进。一是把党的领导融入基层社会治理，确保基层社会治理政治方向不偏离，资源能力有保障，上下贯通、左右协调，形成党领导下的自治、法治、德治有效合力。一方面要扩大党的组织覆盖范围，推动党的组织有效嵌入各类社会基层组织，对于符合组建党组织条件的，做到应建尽建，对于暂不具备组建条件的，加强党的工作，使党的组织和党的工作深入群众并充分发挥作用；另一方面创新党组织设置方式，按照有利于加强党的领导、开展党的组织生活、党员教育管理监督、密切联系群众的原则，探索创新党组织设置方式，努力使每一名党员都纳入党组织的有效管理，使每一名党员时刻能够感受到党组织的关怀，使其发挥先锋模范作用有平台、有渠道。疫情后开展的在职党员回社区报到，在网格和楼门中建立党支部或党小组、在辖区建立联合党委，通过党组织将驻区单位和社区居民中的党员组织起来，就有利于克服基层社区社会治理力量和资源分散化甚至相互掣肘的弊端，进一步夯实社会治理法治化的基础。二是自治增活力、法治做保障、德治扬正气必须同时发力、相互促进。让自治的过程同时也是法治的过程，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证等为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等为主要目的的民主治理实践，以村务公开、居务公开、民主评议等为主要内容的民主监督实践，研究制定加强社区治理服务的地方性法规或规章，推进基层群众自治制度化、规范化、程序化，引导人民群众依法行使民主权利。德治在基层社会治理中发挥道德引领作用，积极培育和践行社会主义核心价值观，发挥中华优秀传统文化优势，通过身边榜样示范、乡规民约约束、生活礼俗教化，引导群众明是非、辨善恶、守诚信、知荣辱，让法治推行更加顺畅。三是增强基层普法的实效，引导社会成员养成在法治轨道上行使权利、解决纷争的习惯，努力使循法而行成为全体公民的自觉行动。
（二）坚持统筹联动，构建基层社会“多元解纷”型法治。织密基层社会公共安全治理的重点要素网，把社会矛盾和风险隐患消除在萌芽状态、化解在基层。推动法治工作网络、机制和人员向社区延伸，加强基层综治中心、公安派出所、社区警务室、人民法庭、司法所等基层政法单位建设，建好配强基层政法工作队伍，确保运转规范、衔接有序、指挥高效。发挥社区法律顾问作用，提高居民法律素养和法律意识，弘扬法治精神。推进执法司法规范化，落实执法司法便民利民措施，积极回应群众关切和期待。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，构建党委领导下的诉源治理，对于人民调解、行业组织调解处理的案件，人民法院及时予以司法确认或速裁，实现诉讼与调解的有效对接。建立健全调处化解社区矛盾纠纷协调配合机制，有效预防和就地化解矛盾纠纷。健全立体化、无缝化社会治安防控体系，加强社区警务力量和群防群治队伍建设，不断增强基层群众安全感。
（三）坚持减负提能，构建基层社会“专业专注”型法治。加强社区组织体系建设，防止社区组织行政化和负担过重，让社区回归职责本源，专心专意当好人们居家生活、公共服务的最基础平台，社会问题和社会矛盾预防化解的最源头防线。一是理顺政府部门与社区的关系，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确提出“依据社区工作事项清单建立社区工作事项准入制度，应当由基层政府履行的法定职责，不得要求基层群众性自治组织承担，不得将基层群众性自治组织作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体；依法需要基层群众性自治组织协助的工作事项，应当为其提供经费和必要工作条件”。据此凡属社区自治的事务，应交由社居委自主管理，凡属有关政府事业单位职责范围的工作任务，不得随意下放居委会，未经批准的事务，居委会有权拒绝。二是规范基层社会治理“一张网”，做到“五统一”，即网格统一划分、资源统一整合、人员统一配备、信息统一采集、服务统一标准，保证矛盾问题、治安隐患、民生事项通过网格化治理机制得到及时有效解决。同时严格推进网格事项准入，对不适宜到网格或者网格做不了、做不好的事要进行清理，避免“网格是个筐、啥都往里装”。三是按照专业化的要求加强社区工作者队伍建设，包括提高依法治理的能力，强化基层干部对法治的尊崇、对法律的敬畏，善于运用法治思维和法治方式推进治理、破解难题。
（四）坚持科技支撑，构建基层社会“智慧便捷”型法治。运用科技手段赋能基层社会治理实践，提升对社会矛盾和社会问题的反应速度、治理效能。加快数据化、网络化、智能化社会治理的基础设施建设，构建全方位全领域的基层社会治理感知物联网，拓展基层社会治理新空间、培育基层社会治理新动能，打造数据驱动、人机协同、跨界融合的智能化社会治理大协同网络化平台。强化基层社区人口、行业、物业、产业等基础数据集成整合共享，通过整合网络数据资源构建数据库。强化“信息+”对基层公共安全全要素数据的综合分析、科学评估与精准研判，打破部门信息碎片化和信息不对称困境，尤其要以防范和化解基层社会治理重大风险为目标，开展相关部门数据整合与互联互通，打破数据孤岛，构建多方参与的定期会商与研判机制，提升重大风险防控化解能力。与此同时，政法机关要将人民期待作为信息化发展方向，建成运用移动微法院、收转发E中心、法律问答机器人、语音识别技术等,让司法服务越来越便捷、高效、公开，提升基层治理法治公信力。