文／樊荣
 
检察权监督制约机制，是对检察权运行进行制约和监督的规律、过程、作用方式的总称。监督制约机制围绕检察权产生、发展和变化。检察权是国家公权力的一种，具有扩张性的同时，具备司法属性和行政属性。检察权的属性决定其必须受到监督制约才能发挥其应有作用，对检察权监督制约机制的完善也是依法治国战略的题中之义。本文就如何完善我国检察权监督制约机制的谈点建议，以期抛砖引玉。

 一、补强内部监督制约机制短板
(一)促进检察权的合理分配
要弥补当前检察权内部监督制约机制的不足，首先必须立足问题本身，从检察权自身入手，进一步促进检察权在检察机关内部的合理分配，适当放权给下级检察官，通过设定不同层级检察官的权力，解决实现内部彼此监督制衡。2017 年《人民检察院组织法》修订草案中规定检察机关办案职能主要承担者是检察官办案组和独任检察官。在检察官办案组内可以设置主任检察官，这一规定从制度层面对检察官层级进行了新的划分。在职责方面，明确“谁办案谁负责”，为监督责任的划分、责任的承担等问题指明了方向。
笔者认为，促进检察权合理分配要从以下几方面入手：一是建立上级对案件决策的书面说理机制，解决监督形式问题。上级检察官对下级提交需由其决定的案件，无论同意或者不同意下级的意见，均需要书面说明决定内容与理由。不能仅以审批同意与否的形式，淡化监督的实质过程。要将其对下级的监督体现在纸面上，留存在诉讼档案中。二是把检察委员会会议作为处理存在检察官意见冲突案件的重要程序，解决监督程序问题，充分发挥检委会在案件审查决定中的作用。检察委员会决策机制为民主集中制，检委会委员来自检察机关内部不同层级，检委会委员来自检察长、主管办案工作的副检察长、经验丰富的承办检察官等多个层次，检察委员会还可以设置专职检委会委员，人员结构的丰满能够确保对案件的监督角度更为全面。提请召开检委会有法定程序和法定条件，能够避免对检察官意见进行更改的不确定性，提升程序的合法性，对监督制约检察官权力更为有效。三是放权检察官独立签批法律文书，使其办案工作直接对检察长负责，这是检察权司法属性的内在要求。正如前文所说，对法律文书的类行政性质的审批导致不同行政层级的检察官对案件均产生了一定影响作用，不利于检察权客观、公正地行使，也不利于监督主体责任的划分。因此，把法律文书的签批放权给检察官，尽量避免不同行政层级的影响，才可能彻底实现去行政化。同时，检察官办案工作直接对检察长负责，符合刑事诉讼法的规定，没有突破现有法律的界限，具有现实可操作性。四是对案件进行类型化分类，细化不同级别检察官权限，依据案件类型适当放宽检察官权力。在刑诉领域，前文提到检察权内部监督多为自下而上的主动接受监督，主要原因是，刑事诉讼法仅按照检察权在刑事诉讼程序中起到的作用大小，对不同主体权力进行了分配。无论何种案件，只要进展到相应诉讼程序，均需要检察长的决定和授权。不仅增加了检察长的工作负担，也影响了部分案件的处理速度。特别对于一些情节轻微、犯罪嫌疑人、被告人悔罪认罪的案件，对案件事实和法律适用均不存在争议，检察官完全有能力独立做出判断。因此，建议对案件以难易程度由案管部门进行分类，报检察长批准后，对较为简易的案件适用检察官独任制，逐步建设不同层次的案件对应不同层次的检察官的案件管理体制。在此基础上，结合刑事诉讼法律制度的规定，可以初步呈现检察官权力划分的网格结构表，便于办案责任和办案风险的进一步划分。五是明确主任检察官的职能定位，结合其设置情况，在承办检察官权力中对其权力予以适当分割，细化权力网格表。
(二)强化案件管理手段
检察机关案件管理部门，虽然隶属与检察机关内部，缺乏一定中立性，但其依托统一业务应用系统平台，与其他机构相比，对检察权的监督、纠正、评价具有得天独厚的优势。因此，必须充分利用检察机关案件管理手段，把案件管理部门作为内部监督、追责的重要主体，实现对检察权运行的全面监控和引导，促进司法责任追究制度的进一步落实。  
一是建立统一的检察官办案执法评价标准，解决监督标准不统一问题。以案件管理部门为主体，吸收借鉴部门工作要求，依托数据平台，围绕法定程序、规范文书等方面制定统一的执法办案评估标准。检察机关业务部门自我评估、队伍建设部门综合评估、纪检监察部门纪律检查中，均以此作为对评查的唯一标准。二是采取全面监督与重点监督相结合的手段，对检察官办理案件的法律效果、社会效果实施综合评价。利用统一应用系统平台对案件进行从证据采信、事实认定、法律适用、法律程序、风险评估、文书使用及制作、涉案财物处理、监督效果等方面全面实时监督。这种全面监督主要体现在以定期数据采集绘制报表等形式对案件、案件数量、办案数量、办案期限、延长办案期限、补充侦查情况、结案情况以及诉讼监督工作情况进行掌握，并将该信息同步到主任检察官绩效考核、业务考评核心数据中。针对不同诉讼环节，分别设定重点案件、案件重要节点和监督重点，要求检察官对案件重要节点移送备案，对办理重点案件情况做书面报告。三是增加评价手段和方法。改变以往以数据管
理为重点的工作机制，兼顾采取走访、谈话、调查、听审等方法，从立体的角度了解检察机关、检察官办案情况和能力水平，为检察机关发展、决策提供充分的依据。四是赋予案件管理部门评价结论一定强制力。将案件管理部门对检察权运行的监督结论作为追究检察官相应责任的重要依据。案管部门就监督过程中发现的问题有权向检察官提出纠错意见并予以督促，检察官涉嫌执法过错的，应提供确认其具有执法过错的案件管理数据，报检察官奖惩机构予以调查追究。
(三)落实办案件质量终身责任制
内部监督制约机制不仅要对监督主体责任进行科学划分，而且要对监督主体以及检察权用权主体责任进行有效划分，更重要的是解决好对当事人权利的救济、对有过错的检察官进行责任追责的问题，而构建案件质量终身责任制则是落实司法办案责任追究的最后一道关口，是完善检察权内部监督制约机制的重要追求。
案件质量终身负责制背后的法理基础源于检察官执法办案行为的性质。检察官行为性质是职务行为，是在检察长授权下履行检察职能，其行为效力最终归属于国家。因此，对于通常的司法不公的结果，诉讼参与人可以通过上诉、提请检察机关抗诉、申诉等司法手段解决。而对于那些已然发生的因检察官严 重执法错误、严重的不负责任造成的司法不公，只能提起国家赔偿之诉来追究检察机关责任，而不能直接追究检察官个人责任。当国家因检察官职务行为对当事人承担国家赔偿责任后，应当也有权对检察官职务不当、错误行为追究相应责任。
案件质量终身负责制是以执法人员岗位、职务、职业荣誉为案件质量提供终身担保，集案件管理、责任追究、对执法人员的惩戒于一体，对案件质量施行刚性问责的制度体系。该制度的建立有利于坚定和强化检察官的法治信仰，巩固执法办案人员对抗抗外界干扰心理防线，促使执法办案人员谨慎、勤勉行使权力，激发执法办案人员提高自身业务水平的决心。在科学合理配置检察权、划分责任基础上，该制度的建设难点，就是对案件质量承担责任的时限要求，即对离任或退休的检察官如何追究责任。对此，我们可以借鉴域外的一些经验。如在追究责任的对象方面，德国《联邦纪律检查法》规定该法律适用范围包括在职公务员以及退休公务员。该法律所调整的行为包括在职公务员任职期间的职务违法违纪行为和退休后被视为职务违纪的行为。有权机关对公务人员科处的纪律措施不仅包括警告、罚款、减薪、调职、撤职，而且还包括减发退休金、取消退休金。这一规定将在职期间的表现与退休后切身利益挂钩，体现了终身负责的要求。
(四)完善检察官职业道德规范体系
从宏观角度讲，对检察权的监督制约的目的是为了防止权力的滥用，实现司法的公正、权威。从微观角度讲，监督制约机制的建立，是为了规范检察官行为，促使其更好的行使权力。然而，建立完备的检察官职业道德体系对形成科学价值取向、促进检察官自律具有积极作用。在司法改革背景下，应从以下几方面加以完善：一是着手梳理检察官的法定义务、职业道德规范、机关纪律规定，建立统一的检察官职业道德伦理体系，作为检察官的行为准则和监督主体的参照目标，便于检察官自律和社会各界进行他律。二是把检察官权限的分配及运用规则，纳入检察官职业道德规范体系之中，在学习和工作中不断强化检察官的的用权意识。三是促进检察官职业道德养成机制的形成。在法学教育中增强法律职业道德教育，将检察官工作的具体规则全面纳入检察官选任考核之中和对其工作的评价当中。四是建立检察官职业宣誓制度。在检察官首次承担办案工作之前，进行职业宣誓，树立法律的权威和对法治的信仰。社会各界通过检察官职业宣誓，进一步明晰检察官职业目标。五要增加对检察官的人文关怀，更多关注检察官的成长和职业规划，以培养专业化、精英化的检察队伍为检察官职业道德体系的目标之一。

二、将外部监督主体纳入法治轨道
司法改革带来的地方干扰减少与外部监督效率下降的问题，体现了法律正义价值与效率价值之间的博弈。法律价值本身具有一定客观性和社会性，探讨建设检察权监督制约机制的目标，不仅不能脱离当前所处的特殊的改革历史时期和历史条件，而且要结合特定的条件分析当前的改革路径。当前，外部主体对检察权监督制约之所会出现“效率下降”的情况，原因在于外部监督主体没有被充分纳入法治轨道中来，其监督权能和方式缺少明确的法律规定，在监督过程中易走弯路。在缺乏法律规定的限制的情况下，外部主体也易受到人情规则和官本位思想的影响，对检察权的监督丧失中立性。因此，各种监督制约方式都需要以法治为基础，法治为监督制约实施主体提供合法的基础，为监督制约的开展提供保障，更为矫正权力滥用提供手段。脱离了法治的轨道，任何监督制约都可能成为监督主体主观意志的产物。结合以上情况，建议将外部监督的范围、监督效力通过法律规章制度等形式进一步强化，使之在法治轨道上更好的运行。
(一)加强人民监督员监督工作
目前，我国人民监督员制度是实现检察机关外部主体对检察权运行进行监督制约最具代表性制度，也是外部监督制约机制的重要组成部分。为了充分发挥人民监督员作用，建议借鉴国外经验，从以下几方面予以改进和加强：一是加强立法保障，切实保障公民启动人民监督员监督的权力。日本采取的《检察审查会法》的方式将其检察审查会制度加以规定，但我国目前通过检察机关内部的工作规定加以明确，缺乏强制力的保障。尽管相关规定要求，检察官在立案侦查时，对职务犯罪的嫌疑人第一次进行讯问时应告知与人民监督员有关的事项。但目前在制式法律文书中，并无相关告知条款，很多犯罪嫌疑人对此程序并不了解。若可以上升到法律层面，对其相关权利加以规定，将进一步扩大人民监督员监督案件的来源，保障相关程序的有效启动。二是在司法行政机关内部设人民监督员办事机构，强化人民监督员监督工作的独立性。由该机构负责受理犯罪嫌疑人、被告人或相关权利人的申诉，具体审查是否符合人民监督员监督范围。避免受到检察机关的影响和干扰。三是增加人民监督员的层级设
计。人民监督员评议工作上提一级，主要由市级以上检察机关负责组织工作，无形中堵塞了人民监督员评议案件的流转渠道。如果设置基层检察院人民监督员，直接对基层案件进行监督评议，不仅能够提升对基层检察工作监督的参与感、体验感，而且一旦检察机关做出与评议意见不同决定时，人民监督员办事机构可以向上级办事机构提出申请，对应上级人民检察院组织重新评议。四是赋予评议意见对特殊类型案件的法律效力。如对检察机关拟决定不起诉的职务犯罪案件，由于该类罪名侵犯的客体具有一定公益性质，对嫌疑人的处理涉及到国家公共利益，经人民监督员评议认为应当起诉的，检察机关应该接受其评议意见。
(二)建立健全检务公开机制
检察权运行具有一定封闭性，长期处于“司法神秘主义”面纱之下，不利于检察权自身规范、透明行使，也不利于外部监督主体依法进行监督。要将外部监督主体纳入法治轨道，应对外部主体广开监督之门，引导社会公众以法治思维、法治方式参与监督检察工作。当前检务公开工作之所以产生深度不够、覆盖面不广的问题，受到的客观经济条件制约因素较少，更多的还是检察机关自身认识不足以及机制不健全造成的。因此，建议从以下几个方面加以完善: 一是各地检察机关要攻克检务公开实际运行中存在的认识不到位、思想保守的难点，进一步加强组织领导，用制度保障组织实施，协调各部门形成统一机制。针对平台缺失问题，坚持充分利用网络新媒体资源、引入安全有力的技术支持，强化上级的指导和引领作用。二是要丰富检务公开内容，实现从结果公开到过程公开。深化检务公开要紧密结合检察工作实际，坚持真实充分原则，又要结合各地实际情况，有所创新。因此，除了继续坚持最高人民检察院要求公开的 20 项内容外，在贴近日常生活、有利于法治宣传、与百姓切身利益相关等方面也应该有所增加：如刑诉法修订后新增内容分，检察机关重大部署重要工作情况，工作阶段性成果及队伍建设的情况，查办和预防犯罪年度工作情况等。同时继续完善检察权运行过程、执法办案程序性内容、终局性法律文书的公开工作，利用好人民检察信息网这个平台，切实保障诉讼参与人的权利。三是要继续创新检务公开方式。根据检察机关职能的广泛性、特殊性等特点，在进行检务公开时应当坚持及时主动公开与依申请公开方式并重的原则，采取灵活多样形式扩大检务公开的辐射范围。通过检务告知、检察开放日、新闻发布会、开门评查、检务听证等方式，可以让检察人员与群众“面对面”交流；通过改版检察门户网站、开通官方微博、手机短报等形式，实现与群众“键与键”沟通。四是要建立健全配套制度，促进形成检务公开新体系。检务公开的落实，离不开相关配套制度的建设。相关制度的建设都应围绕对检务公开的监督展开。因为检务公开是检察机关接受社会各界监督的重要平台和媒介，一旦检察机关对外公开、公布的内容有误，将损害检察机关的公信力，一旦案件内容公布不及时，就可能损害人民群众的切身利益。因此，必须彻底完善检务公开审批机制和信息技术保密机制。五是完善检务公开队伍人员培训和保障。很多基层院不是无信息可发布，而因缺少相应的人才和时间，不能及时予以公开。或者因不具备筛选公布信息的能力、缺乏媒体应对能力而不敢发布。因此在检察官职业技能培训中，应加强对检务公开信息筛选和发布能力的提升，同时注意在检察辅助人员、行政人员培养人才，充实到检务公开工作的队伍中，全面提升检务公开的质效。
(作者单位：咸宁市咸安区人民检察院)