刘欢

    目前，我国基层养老服务类型不断增多，社会养老服务从业人员队伍也在不断壮大，法制化管理是基层养老服务体系有序发展的重要保证。在依法治国、建设社会主义法制国家的背景下，我们对基层养老服务体系建设法制化问题进行探讨是必要的。现结合江陵县的实际来谈谈自己的看法。　
    
    一、江陵县养老服务体系建设的现状及趋势　
    
    江陵县主要是采取家庭养老、社区养老、机构养老等模式。近年来，江陵县社会养老服务体系建设在不断扩大，全县养老福利机构共有10个，其中1所城市福利院，8所农村福利院，1所民办养老院，入院供养人员456人；全县农村老年人互助照料活动中心和社区居家养老服务中心建成99个，目前已验收通过92个；针对农村空巢老人多、养老能力弱问题，在去年建成62个农村老年人互助照料活动中心基础上，今年一鼓作气计划再建65个，全县覆盖率已达70%；在村委会及活动中心附近建起了村级医务室，免费为老人义诊，开展健康教育活动讲座，建立老年人健康档案。
    就江陵县近几年养老服务实践看，养老服务的需求快速上升，家庭子女养老与政府主办的“公益性”养老事业供给仍然是主要方式，但远不能满足社会的养老需求。民办养老服务机构在增多，但由于缺少法律规范，总体发展缓慢。    
  
    二、社会养老服务体系建设法律制度亟待完善
    
    法制化管理是社会养老服务体系有序发展的重要保证。为推动我国社会养老服务体系建设，国家虽然颁布和实施了一系列政策法规。如：在养老机构管理方面，民政部制定并颁布了《社会福利机构管理暂行办法》，对社会福利机构的规划、设立、日常运营和服务做出了明确的规定。但是，对养老机构管理的现有法规过于笼统，已经严重不适合多元化、市场化养老服务事业发展实践要求。国家需尽快出台《全国养老服务机构管理条例》，便于指引与保障各类养老服务的规范化发展。
   实践中，目前关于居家养老服务、社区养老服务方面的法规、条例还不健全，现有的政策法规也不明确，操作起来比较困难。同时，规范机构养老服务的法律法规也不健全，尤其是民办养老机构的立法规制尚属空白，直接影响民办养老机构的管理以及民办养老机构和入住老年人的合法权益。
    由此，本文认为，我国在加强社会养老服务专业化、标准化、信息化建设的同时，应当加紧制定相关法律、法规，为养老服务事业发展提供制度保证，使老年人的合法权益得到及时有效的维护。
    
    三、进一步推进社会养老服务体系建设法制化的对策

    （一）社会养老服务机构管理的制度化
    社会养老服务机构管理制度化，是指我国应当抓紧研究制定养老机构的管理办法，理顺管理体制，建立公开、平等规范的准入、监管、退出机制，配套完善相关制度措施，将各类养老机构纳入监管范围。明确养老机构的性质及法律地位、公开各类养老机构设立的条件及审批程序、鼓励民间投资开办养老机构的规定、建立养老机构责任强制保险制度、建立护理人员的准入制度、养老机构的安全保障义务范围、法律责任等。社会养老服务机构会有法可依，我国养老服务事业发展提供制度保证。
    （二）居家养老服务、社区养老服务的制度化
    我国《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》第五部分“保障措施”规定：要加强制度建设，确保规范运营。要求“建立、健全相关法律法规，建立养老服务准入、退出、监管制度，加大执法力度，规范养老服务市场行为。制定和完善居家养老、社区养老服务和机构养老服务的相关标准，建立相应的认证体系，大力推动养老服务标准化，促进养老服务示范活动深入开展。
    2013年8月8日，为深入推进荆州市城乡社区居家养老服务工作，切实提供各项政策扶持，根据省政府办公厅《关于加快发展城乡社区居家服务的意见》（鄂政办发【2012】83号）及荆州市委、市政府《关于进一步加强老龄工作的实施意见》（荆发【2012】7号精神，印发了《关于加快推进城乡社区居家养老服务的实施意见》（荆政办发【2013】54号）。但是在实际操作中，对里面的规定还要进一步的细化，还要不断的完善，适合当前时代发展的需要。　
    （三）民办养老机构规范发展的制度化
    繁重的养老服务任务，单靠政府投资兴办，或单靠家庭子女养老，是远远不够的，必须多元主体去兴办。市场化、社会化兴办养老服务事业是必然趋势。政府吸引民间资本兴办养老服务机构，又要引导各种养老机构有序竞争、合理盈利，还要及时解决养老服务供需双方的权益纠纷，有效保障养老供需双方的合法权益，这就需要政府改变单纯依靠行政手段管理养老机构的传统方式，更多地运用法治方式来规范民办养老机构的合法有序运行。
    （四）社会养老服务机构内部管理的制度化
    民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》和《老年人社会福利机构基本规范》，提出了管理和做好养老服务机构服务工作的原则、指导思想、工作目标和服务标准，要求各地方结合实际，进一步落实责任分工，建立分工负责制。同时，要求各地方认真研究制定管理制度和配套措施，把各项管理措施落到实处；并要求各养老服务机构切实加强内部各项管理工作，建立健全各项规章制度和服务标准，并将各项规章制度和服务标准张榜公布。因此，应当积极推进社会养老服务机构内部管理的规范化，健全各项规章制度，全面提高管理服务水平。明确入住老年人、老人家属（监护人）、送养人以及保证人各方的法律地位及在养老服务过程中相互的权利义务关系；根据住养老人的生活自理能力和护理等级规范，科学地实施分级护理、分类管理，严格按照服务标准，为老年人提供舒适、到位的服务。　　
    （五）社会养老服务人员队伍管理的制度化
    加强对养老服务人员队伍的管理和监督，对从事养老服务人员实行培训考核持证上岗，尽快制定为老年人服务的各个岗位从业资格考试制度，依法管理相关从业人员，对在居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务工作中造成老年人人身或财产损害的，依法追究法律责任。健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，依法规范用工，促进从业人员劳动报酬合理增长，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍。
    实践中，应当推行养老服务机构等级考核评定制度和管理服务人员等级证书制度。做到养老机构医生、护士、护理员等专业人员全员培训，严格实现持证上岗，逐步实现社会福利教育培训工作的制度化和社会化，不断提高社会福利从业人员的政治素质、法制观念和专业水平。护理员应当了解和掌握社区服务、养老方式、职业道德、老年人心理特点、生理特点、老年人的饮食、老年人的护理、老年人的精神慰籍等方面的知识，基本掌握为老年人服务的技能。
    （六）加强养老服务信息网络化建设的制度化。
    建立养老服务网络平台，智能运作、信息共享的方式在运行中改进优化，积累经验。自党的群众路线教育活动开展以来，江陵县委政法委、县综治办将农村网格化建设工作作为为群众办实事的内容来抓，积极争取县委、县政府高度重视和支持，积极推进全县农村网格化建设工作。目前，全县1个县级分中心平台、10个乡镇（管理区）平台、206个村（社区、分场）平台已基本建设完成，实现了网格化的全覆盖。
    可以利用这样的平台全面规范地采集、登记区域内老人基本信息，建立社会养老服务管理信息系统，并以此作为养老行业管理的基础条件；社区居民服务信息系统与农村乡村信息服务系统要主动衔接各类养老机构的养老服务信息平台，推进养老服务智能化管理，全面提高养老服务效率和水平。还可以利用这样的平台将社会养老服务市场需求与先进的信息化技术手段相结合，建成老人家属、急救中心、养老机构三方面资源整合的智能化服务信息平台，成为便捷、快速、高效的老年专属服务安全信息通道。建立健全制度常态化、长效化的养老服务体系，有助于提高被养老年人的生活品质，让他们安享晚年。（江陵县司法局）