熊新树 卢建翔
2013年3月，中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出，实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等与司法诉讼相关的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理；各级政法机关及时审查涉法涉诉信访事项，对其中符合法律规定的，依法转入相应法律程序办理，不符合法律规定的，做好解释说明工作；对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定期限内公正办结；对经过中央和省级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理的，除法律规定的情形以外，依法不再启动复查程序。笔者结合检察工作实际，试分析实行控申诉访分离工作机制。
一、准确区分“诉”“访”标准是开展诉访分离工作的基础
1、开展诉访分离工作的意义。诉访不清可能会导致受理渠道混乱，处理职责不清，终结手段缺失，缠访闹访不断。笔者认为，检察机关贯彻落实《意见》的前提是正确区分“诉”、和“访”，通过正确做好诉访分离工作，适用“诉”与“访”不同的工作标准，才能做到对应由检察机关受理的诉访事宜，坚决依法定职权、定程序、在法定时间内办结；对不属检察机关受理的诉访事宜，认真开展释法说理工作，并帮助信访人通过正确的受理渠道受理；对属于应依法终结的涉检信访事宜，及时按程序上报终结。
2、准确把握“诉”与“访”的区别。一是两者的概念不同。在“百度百科”解释中，诉讼是一种法定的司法程序，是在有关国家司法机关的主持或主要作用下，由有关诉讼参加人或参与人参加，依照法定程序，解决当事人之间的争议或追究被告人刑事责任的一种活动，诉讼具有国家性、法律性、程序性、强制性等特征，诉讼活动必须由有关国家司法机关主持或起主要作用；信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动；二是两者的性质不同。诉讼是一种司法活动，信访是一种行政活动；三是主持的机关不同。诉讼必须由司法机关主持，信访应由行政机关主持；四是两者的结果不同。“诉讼”作为司法手段，始终处于追求终极正义的状态，除了转化为“信访”外，无法靠自身终结，信访作为行政手段，可依自身程序终结（含暂时终止，条件发生变化时还可启动）。
3、区分“诉”与“访”的标准。对待“诉”与“访”，笔者认为就是一是看信访内容的性质，属于应由司法机关依职权处理的为“诉”，属于应由行政机关依行政职责办理的为“访”；二是看是否穷尽“诉”的手段，如果穷尽“诉”的手段，信访人仍不服的，应将此种“诉”转化为“访”，进入行政终结程序。
二、检察机关控申受理事项“诉”“访”具体分类
检察机关作为国家法律监督机关，无疑属于国家司法机关，但其在行使对内部机关事务的管理，也即人、财、物的管理时，它又有行政机关的属性，两者经常交织在一起，具体判断信访人到检察机关控告申诉的是“诉”还是“访”，应参照其内容性质决定。
按照《人民检察院信访工作条例》及其补充规定，人民检察院信访接待受理范围共10项，除第10项为兜底条款外，有确实规定的有9项，下面笔者依照“诉”与“访”的分离标准，每一项规定按不同阶段的不同信访内容予以区分。
1、反映国家工作人员职务犯罪的举报
本项首次受理的应列为检察机关信访接待中“诉”的内容，因为举报国家工作人员职务犯罪，应由检察机关反贪、反渎等侦查部门依法开展侦查，侦查后构成犯罪的立案、采取强制措施、提起公诉、判决等程序，均为司法权处置范围；但对于经侦查不构成犯罪，应移交纪检监察部门作出行政处理或认定举报事实不成立的，应依照本文第二项规定处理。
2、不服检察机关处理决定的申诉
对于初次不服检察机关处理决定的申诉，应将其视为“诉”，可启动复查、复核机制进行处理；建议对于经2次以上复查、复核（含2次，包括上级检察机关的复查、复核，下同），信访人仍不服提出申诉的，如果信访人拿不出新的事实及法定理由，应将其转化为“访”的范围，进入终结程序。
3、反映侦查机关侦查活动存在违法行为的控告
本项包含对公安机关、检察机关侦查活动违法行为的控告，初次控告都应视为“诉”，由职能部门开展复查、复核并进行处理，对其中发现办案人员涉嫌职务犯罪的按本文第一项规定处理，对复查、复核处理结论不服的按本文第二项规定处理。
4、不服人民法院生效判决、裁定的申诉
本项包括对刑事、民事、行政等生效判决、裁定的申诉，笔者认为对于此类申诉，初次的应视为“诉”。如果已经法院审判监督程序审查决定的，检察机关开展1次调查复核并作出处理后，信访人不服检察机关复查、复核决定的，直接按本文第二项处理；对未经法院审判监督程序审查的，检察机关应开展2次以上复查、复核，对复查、复核结论仍不服的按本文第二项规定处理。
5、反映刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动教养机关的活动存在违法行为的控告
对于本项初次控告的列为“诉”，交由检察机关职能部门调查处理，对经2次以上调查，对处理结论不服仍提出控告的按本文第二项规定处理。
6、反映人民法院民事执行活动存在违法行为的控告
对于本项初次控告的列为“诉”，交由检察机关职能部门调查处理，对其中发现办案人员涉嫌职务犯罪的按本文第一项规定处理，对经2次以上调查处理，仍提出控告的按本文第二项规定处理。
7、反映人民检察院工作人员违法违纪行为的控告
本项情况由于为检察机关内部行政管理事项，初次提出的列为“访”，交由检察机关职能部门或地方纪检监察部门办理，对其中经调查构成犯罪的依本文第一项规定处理，对经2次以上调查，仍对处理意见不服的，视为“访”的内容进入终结程序。
8、公民、法人或者组织提出的国家赔偿申请
对于初次控告的列为“诉”，交由检察机关职能部门调查处理，对于经检察机关调查复核后对结论不服的按本文第二项规定处理；对于经人民法院审理后，对生效判决不服继续向检察机关申请的，按本文第四条规定处理。
9、加强、改进检察工作的队伍建设的建议和意见
本项内容为检察机关行政管理事宜，应列为“访”的范围交职能部门处理，对处理意见连续2次以上不服的，进入终结程序。
三、对诉访分离终结程序启动的建议
《意见》对终结程序未做具体规定，只表述为“对经过中央和省级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序”，如果大量信访案件不进入终结程序，实行诉访分离没有实质意义，笔者结合信访实践，认为《意见》再修改时应增加以下内容：
1、可提出信访终结案件的范围。对于已穷尽法定司法救济程序的诉讼案件及经3次以上调查作出复议、复核结论的信访案件，可依法进入终结程序。
2、终结程序的提出机关。可规定由履行最后司法救济程序的司法机关及作出最后一次复核结论的行政机关，依法提出。
3、可受理、作出信访终结结论的部门。笔者认为各级政法委作为受理、作出信访终结结论的部门较好，其中中央和省级政法委为可作出信访终结结论的部门，县、市、省级政法委作为受理审查信访终结结论的部门，接受同级司法机关、行政机关提出的终结申请。这是因为进入终结程序的均为“访”的行政内容（穷尽法定司法救济程序的诉讼案件转化为“访”），作出信访终结后也由地方行政机关善后，如由检察机关或法院机关作出终结信访的“行政”决定在法理上讲不通，执行中难以落实。笔者认为，政法委作为党领导、协调政法工作的机构，负有维护地方稳定的职责，由他们受理、作出信访终结结论是当前最佳的制度架构。（武汉市新洲区人民检察院）
