嘉鱼县人民检察院 刘义刚 杜小虎
近年来，湖北检察机关立足于优化检察职权配置，依照现行法律制度，遵循检察权运行规律，探索在检察机关内部实行“两个适当分离”，即诉讼职能与诉讼监督职能适当分离、案件办理职能和案件管理职能适当分离。2012年8月以来，嘉鱼县人民检察院按照省、市检察院部署要求，通过内部整合改革，积极探索运行诉讼职能与诉讼监督职能适当分离的职权配置模式，取得了较好成效。
一、实行“诉讼职能与诉讼监督职能适当分离”的现实意义
（1）诉讼职能与诉讼监督职能适当分离符合司法规律。宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，诉讼职能、诉讼监督职能都是检察机关的法定职能。检察机关作为法律监督机关又是公诉机关，这种角色的冲突域矛盾是诉讼职能与诉讼监督职能适当分离的内在动因。“从司法规律上看，距离原则是监督的基本原则，监督主体必须要与监督对象保持必要的距离才能保证监督的公正。”诉讼职权与诉讼监督权两者对立统一于检察权本身，但检察机关可以在内部实现两权的相对剥离，确保监督实效。
（2）诉讼职能与诉讼监督职能符合实践需要。尽管宪法规定检察机关是法律监督机关，但是在实践中两种职能在实践中往往是不平衡的格局，重“诉讼”轻“监督”的现象普遍存在，这是一种“司法实然与立法应然的对应”。一是从强化法律监督的需要看，适当分离可以促进检察职能的合理配置，有利于相关内设机构按照权能性质依法开展工作。二有利于推动改变当前诉讼职能与诉讼监督职能“一手软、一手硬、两者不协调”的状况，实现“两手抓、两手硬、两手协调”。在实践中，由于公诉职能与监督职能的混合，公诉部门往往将履行公诉作为首要任务、硬任务，而将履行诉讼监督职能作为可有可无的次要任务，软任务。这不仅造成监督不力，监督职能被弱化，也拖累了诉讼业务，在一定程度上阻碍了诉讼职能的最有效实现。三是从加强内部监督制约的需要看，实行诉讼职能与诉讼监督职能分离、机构分设，有利于强化内部监督制约。检察机关本来就是刑事诉讼活动的一个重要环节，谁来监督检察机关的诉讼活动一直以来就是一个难题，专门的诉讼监督部门的成立对于检察机关的执法办案活动也是一种监督。
二、内部整合改革推动“诉讼职能与诉讼监督职能适当分离”实践探索
一般来说，诉讼职能与诉讼监督职能适当分离后，在分离的具体运作模式上有三个：独立诉讼监督部门模式、独立审判监督模式、公诉部门下刑事审判监督组或指定专人模式。嘉鱼县检察院内部整合改革后，形成七个部，单设刑事诉讼监督部、民事和行政诉讼监督部，采取的是独立诉讼监督模式。
一是依托内部整合改革设立单独的诉讼监督部门，实现由“分散监督”向“集约监督”的转变。在内部整合试点工作中，该院按照诉讼职能与诉讼监督职能适当分离原则，将立案监督、侦查活动监督、审判活动监督和刑罚执行监督等职能有机整合，实现了对刑事诉讼全过程的集中监督。同时单设民事和行政诉讼监督部，强化民事和行政诉讼监督。通过整合进一步凸显刑事诉讼监督职能。一方面实现了刑事诉讼监督职能的集中和统一，有效在解决了过去多头受案、分散管理，监督力量不集中等问题，使刑事诉讼监督走上正规化、专门化、规范化的轨道；另一方面，针对新刑事诉讼法新增刑事诉讼违法行为审查纠正、非法取证行为调查、继续羁押必要性审查等法律监督职能，进一步明确监督范围、程序和手段，充分发挥刑事诉讼监督作用，将刑事诉讼监督由过去审查批捕、审查起诉的“副业”变成专司刑事诉讼监督的“主业”，极大提升了刑事诉讼监督的地位和作用。
二是转变执法理念，实现由“单一监督”向“合力监督”的转变。内部整合改革后，充分发挥检察一体化机制，加强各部间的监督配合机制，整合刑事诉讼监督资源，增强刑事诉讼监督合力，提升刑事诉讼监督效果。探索建立刑事诉讼监督违法线索发现、移送和反馈机制。明确规定提供刑事诉讼违法监督线索是批捕部、公诉部工作要求，对有刑事诉讼违法线索而未提供的，将在考核中予以处罚。刑事诉讼监督部办结后，要将调查结果和处理决定向案件管理部和提供线索的部门反馈。探索建立刑事诉讼非法证据联合调查机制。针对审查批捕、审查起诉环节发现的非法收集证据影响案件定罪量刑监督线索，刑事诉讼监督部与批捕部、公诉部建立联合监督调查机制。探索建立刑事诉讼同步介入监督机制。在审查逮捕、起诉案件过程中，批捕部、公诉部主动邀请刑事诉讼监督部派员参加，听取意见；案件管理部收到法院一审判决裁定书后，分别送交公诉部和刑事诉讼监督部审查，同时由两部门主办检察官审查，提出是否抗诉意见并报案件管理部，如两个部门意见不一致时，报检察长或检委会决定。
三是加强各部门衔接与联系，实现由“封闭监督”向“开放监督”的转变。整合改革带来职能调整和工作流程创新，切实更新执法理念，正确处理监督制约与协调配合关系，加强与司法、行政机关沟通，积极拓宽监督渠道，建立健全外部协作配合机制，提升监督能力和效果。
三、推行诉讼职能与诉讼监督职能适当分离面临的困难与挑战
嘉鱼县检察院在内部整合改革后单设专门的诉讼监督部门，取得了较好成效，但随着改革的深入，依然面临许多困难和挑战很多学者担忧分离之后，监督职能的履行无所依托，无法获得监督信息；也有的学者担忧分离之后的监督缺乏刚性。从实践层面来看，“适当分离”的“适当”如何把握，度怎么掌握则是亟待解决的问题。此外要深入推进“适当分离”还面临观念更新、能力转型、机制衔接等方面的问题，要在今后逐步予以解决。
一是适当分离“度”的把握问题。诉讼职能与诉讼监督职能两类职能统一于检察职能体系，“适当分离”的基本要求是有限分离、适度分离。之所以要“有限分离”，是因为二者存在兼容、协调的一面，集于一身有其利；之所以要“适当分离”，是因为二者又存在矛盾、冲突的一面，集于一身有可能产生弊端。需要从体制、机制上加以防范。适度分离的最大难点就在于一个“度”的问题，如何界定什么时候该分离，什么时候不能分离是实践中遇到的首要问题，分离的程序如何进行也是需要解决的问题。
二是观念更新问题。单设诉讼监督部门的模式一般认为存在批捕、公诉部门专职于诉讼职能以后监督意识会弱化的问题。而诉讼监督部门的人则苦于不直接办案，难以有效发现公安机关及人民法院的诉讼违法的问题。而这种意识的弱化内在根本原因就在观念上，即能否在专职于诉讼职能后保持对诉讼监督案件的敏感性，能否做到与诉讼监督部门及时沟通，保持线索畅通。观念的更新是前提条件，观念的更新又不是一蹴而就的，需要从多方面入手，逐步转变更新观念。
三是能力建设问题。诉讼监督部门监督对象及事项多而复杂，检察人员监督水平、办案能力参差不齐，对诉讼监督工作实效的提升带来挑战。而诉讼部门专职于诉讼以后，不仅要提升诉讼专业化能力，更要提升线索发现能力，并形成“及时移交”的良好“习惯”。这样的运行模式对基层检察院干警的能力提出了新的要求。
四是衔接机制问题。刑事案件的运行轨迹是一个动态的过程，并不是所有的刑事案件都依次经历立案、批捕、起诉、审判、执行的标准流程，有的案件可能在某一环节终止，有的案件长期停滞在某一环节无法继续后道流程，有的案件会出现流程回转。目前改革后我院内设业务部门主要是根据刑事诉讼进程分段设置，虽然有单独的诉讼监督部门，但各业务部门对公安机关或前流程业务部门移送来的案件才具有第一手资料，如何在内部整合改革后改变分段监督的局面，及时沟通，优化资源，强化监督，则需要依靠一整套机制来维护。
五是环境优化后的合力问题。诉讼与诉讼监督的适当分离后形成了独立的诉讼监督部门，监督环境大幅优化。但是分离要注重“适当”，适当不是“分段割据”，如果信息流转程序不够导致案件流失和监督空档，就无法形成监督合力。如涉及逮捕决定是否执行、是否及时移送审查起诉、逮捕认定事实在起诉与审判过程中是否被变更、立案监督是否执行及移送起诉，案件线索移送后有无相关举措等，这些工作的落实需要批捕、公诉、刑事诉讼监督、案件管理部门的相互配合，才能形成监督合力。
（来源：《楚天法治》2014年11月刊）
