应城市人民检察院 陈汉忠 丁楠
现阶段，我国经济社会快速发展，围绕工业化、城市化渐次出现的矛盾和问题日益增多，每年涉诉信访数据呈上升态势，特别是进京非正常访增多，势头有增无减，愈演愈烈，针对进京非正常访现象，笔者作为基层信访接待工作人员对此谈一点粗浅看法。
一、进京非正常上访现状及特征
（一）现状。集中处理信访突出问题及群体性事件工作开展以来，特别是新《信访条例》颁布实施后，各地进一步加大信访工作力度，信访工作得到了全面加强，但也必须看到一些地方群众进京非正常上访仍然形势严峻，以应城这个68万人口的县级市近三年来进京非正常访为例，近三年来人数、人次呈逐年上升趋势。
（二）特征。首先从信访事项来看，可分为实际问题型、部分有理型、无理取闹型。实际问题型反映的问题有道理应该解决，但由于问题复杂或责任单位措施不力，方法不当等，导致问题久拖难决。部分有理型反映的问题部分有理应该解决，另有一部分是不符合政策法规不能解决或无法解决的。无理取闹型反映问题不符合政策法规或反映问题已经解决过，但信访人要求过高仍不接受。其次从行为方式来看，可分为过激纠缠型、走亲访友型、精神不正常型。过激纠缠型具体表现为大吵大闹、行为偏激，经常采取拦车、滞留等方式纠缠领导或工作人员，还有的搜集中央领导住处、电话号码等信息到领导驻地等候或打电话缠访领导等。走亲访友型具体表现为这部分上访人员因北京有亲友或到北京游山玩水，无论是什么问题，动辄到北京上访。精神不正常型则表现为少数精神病患者或是受人挑唆指使赴京上访。
二、形成进京非正常上访原因
（一）非正常上访者人为的原因
1、非正常上访人确实有理，利益诉求未能及时得到解决，就选择“跳跃式”上访，一次不行两次，两次不行三次，最后得到了解决，于是出现了“信访不信法，信上不信下”的怪现象，其他有理、无理的纷纷仿效而为之。
2、非正常上访人自认有理，但利益诉求没有事实和法律政策的依据，相关部门无力解决。信访人想借越级上访制造压力，迫使相关门违规或超标处理，以获得利益。
3、非正常上访人自知无理，曾有上访获得好处的经历。比如，有上访人去北京上访管吃、管住、管送，“零成本”逛北京。发生“非正常信访”后一级通报一级，为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，给上访人造成基层党委政府怕去北京上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。形成越接越多，越接越去的恶性循环，有事无事就搬出上访之事威胁。
4、非正常上访人法制观念淡薄。这类信访者存在一种“官大一级压死人”的旧思想意识，有理无理都上访，拿着上级信访的批函，以为手持“尚方宝剑”到基层不断吵闹。有的进京上访人员特别是老上访户，尽管基层有关部门反复做工作，但上访者不达目的不罢休，存在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误心理，刻意进京上访，甚至越逢敏感时期越进京上访，越是敏感部位越要闯，故意给基层单位施压，以期达到自己的目的。
（二）社会体制及政策的原因
1、利益冲突是引发非正常进京上访甚至是群体性事件的导火索。在当前社会转型时期，多元化的利益群体不可避免地相互竞争和冲突，人们受到各种各样价值观念的冲击，往往会诱发一些社会问题。
2、对政府出台的政策、措施不满。在贯彻执行党和国家的一些重大方针政策特别是直接关系群众切身利益的方针政策时，由于执行者认识上的偏差和方法上的简单粗暴，使部分群众利益受损而对政策不满，引起非正常上访。同时，一些政策的制定缺乏严肃性、连续性、科学性，相关政策之间缺乏关联性，也是引起群众非正常上访甚至群体性事件的原因。
3、政府针对共性或个性问题调研不够，拿不出切实可行的解决办法或针对性不强。例如：因征地、拆迁、环境问题引发大量非正常上访或群体性事件近年来增多。
4、干部作风不实、方法不当、自身不廉洁容易激起群众非正常进京上访。政府行政部门及其职能部门干部作风普遍是好的。但是，少部分政府行政部门及职能部门干部工作作风不踏实，脱离群众，官僚衙门作风严重，缺乏为民服务的思想，甚至在执法过程中不依法、不按程序，办事态度粗暴，伤害群众的感情。少数干部对群众利益诉求采取漠然态度和“鸵鸟”作风，遇事推诿、拖沓，还有少部分工作人员违反党纪国法，影响了党和政府在人民群众中的威信。由于这些阴暗面的存在，部分群众对基层党委政府产生怀疑态度，认为在基层什么事情都得不到解决，从而引起非正常进京上访。
三、减少非正常上访的对策及建议
1、强化源头治理，突出事前防范。要减少非正常上访事件的发生，重在控源治本。在做好信访事项事后处理的同时，要把更多精力用于信访问题的事前防范，加强源头治理。一是要以人为本，科学民主决策。转型期间法律关系较为复杂，由于社会的发展、制度的变迁、认识能力的限制，政策制定之初不能预知可能出现的所有问题。因企业改制、劳动及社会保障、城镇拆迁安置、“三农”等问题引发的非正常信访现象较为突出。制定政策时要充分考虑群众利益，要特别注意把握出台的时机、节奏和力度，注意瞻前顾后，照顾左邻右舍，兼顾不同阶层、不同群体的利益，确保政策的严肃性、连续性、稳定性，注意相关政策之间的关联性，并注意汲取来自基层和群众的智慧，检验各项政策的科学性和实效性。同时，在政策出台和执行时，要举行各类代表参加的听证会，广泛征求意见，要向群众做大量的政策宣传解释工作，将政策讲深讲透，得到群众的支持和理解。二是要依法行政，文明行政。政府职能部门及干部要不断增强法制观念，不断转变工作作风。在行政过程中，坚决按法律法规办事，按程序办事，做到遇事懂法、办事依法、言语合法、行为守法。坚决纠正部分干部当中存在的不作为、慢作为和乱作为等不良行为的发生。三是知谋善断，防范未然。要不断加强情报信息和排查化解工作，实施信访评估制度，把非正常上访工作的重心由事后处理转到事前排查化解上来，及早发现倾向性问题，主动出击，把问题解决在萌芽状态。
2、坚持以人为本，帮助解决具体问题。对群众上访反映的合理诉求，各级党委、政府和基层组织要及时解决；对反映的诉求合理，一时办不到的，要千方百计创造条件予以解决；对不合理诉求，旗帜鲜明地阐明法律、法规和政策，帮助其打消上访的念头。在实践中，少部分上访人员完全没有理由上访，但受生活所迫，想通过上访解决一些问题，满足一些要求。对这部分人，作为基层党委、政府要努力为他们提供方便，创造条件，在不违背政策的前提下，力所能及地帮助其解决一些具体困难，通过感召上访当事人、有效化解上访矛盾，维护正常的上访秩序和安定的社会格局，但要严防为求得一时一事的解决而引发更多新的矛盾。
3、坚持依法治访，维护法律权威。对非正常上访人员要依法予以处理，坚持恩威并施、分类处置的原则，对参与非正常上访的群众立足于疏导，尽可能地消除对立情绪，有效防止事态扩大。对现场出现打标语、呼口号、围堵大门、拦截过往车辆等行为的，要通过对主要人员的劝阻、控制，及时疏导、分散其他群众，严防矛盾激化；对无理滋事搞非法串联、冲击党政机关、堵塞交通、扰乱社会秩序的，公安机关要及时收集、固定证据，抓住有利时机，严格依照有关法律法规的规定予以处罚。
4、强化责任，切实做好化解、稳控工作。习近平总书记明确指出在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。非正常上访是信访工作中的顽疾，在信访秩序尚未完全规范，解决问题的长效机制还未完全建立的情况下，非正常上访将会长期存在，也将是信访工作的重点。因此，要把信访工作的主要精力放在非正常上访问题上，按照“人要回去，事要解决”的要求，建立和完善处理非正常上访的领导机制和工作预案，加强基层基础工作，综合运用各种措施，认真负责地解决非正常上访人员的合理诉求，努力将其稳控在当地；重视和加强现场处置工作，防止在敏感地区和重点部位形成聚集，认真细致地做好疏导、训诫和劝返工作，做到“劝得回、稳得住、不倒流”，以减少非正常上访的负面影响；对劝回当地的非正常上访人员，要加强管理，坚持教育、调处、感化相结合的方法，搭建端正思想、规范行为、解决问题的平台，形成稳控、教育、转化的良性机制；要严格落实解决问题的责任，实行领导包案制，把解决问题落实到具体单位、具体人，做到件件有人管、事事有结果。
（来源：《楚天法治》2014年11月刊）
