王 伟

    在我国全面推行依法治国，全面推进法治社会建设的今天，建立农村公共法律服务体系的呼声越来越多、越来越大。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也明确指出，要推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。所以，建立农村公共法律服务体系，不仅是农村法治社会建设的需要，也是中共中央实施依法治国战略的重大决策，更是一项重大的利民惠民工程。在此，笔者针对农村的实际情况，就如何建立农村公共法律服务体系谈一谈自己的拙见。
 
    一、建立农村公共法律服务体系的必要性
  
    （一）建立农村公共法律服务体系，是维护农村社会稳定的需要。农村人口的法律素质决定农村的社会稳定，而农村人口法律素质的高低又决定于农村普法的效果。从实际情况来看，到目前为止，我国多数农村人口的法律素质不是很高，还有相当多的法盲存在于农村偏僻落后的地区。各种资料显示，在各种违法犯罪人员中，农村人口一直占绝大多数；在各种缠访、闹访、越级上访、重复上访的人员中，绝大多数也是农村人员。究其原因，主要是农村不少地方的普法工作抓得不实。为什么抓得不实？主要是因为农村普法力量薄弱。农村每个乡镇少则几万人，多则十几万人，但普法工作全由乡镇司法所所长一人（大多数乡镇司法所只有一名工作人员，即司法所所长兼办事员）去完成，这名所长还要花大量的时间和精力包村包单位抓政府的中心工作，还要具体去抓纠纷调解、法律援助、依法治理、社区矫正、上访案件的调解等等工作，本来就被众多的行政工作压得喘不过气来的司法所长，又能挤出多少时间去跟几万甚至十几万老百姓普法呢？可想而知，这种普法只能是走过场，普通群众当然就难得懂法了。如果在乡镇建立了公共法律服务机构，公共法律服务工作者就可以到乡村去扎扎实实地抓普法工作了，这样必然会有效地提高普法效果，必然会有效地提高人民群众的法律意识和法治观念，从而有效地促进社会的和谐稳定。
    （二）建立农村公共法律服务体系，是发展农村经济的需要。随着我国农村各项改革的不断深入，农村各种新的经济发展模式和新的经济联合体不断出现；随着农村招商引资工作力度的不断加大，农村各种资源开发项目和新的生产经营项目不断投产。所有这些都需要法律去引导、规范和保护，都需要大量的法律专业人员去提供法律服务。同时，随着农村城市化建设和新农村建设步伐的加快，农村众多的建设领域、商业领域、金融领域、流通领域等对法律的需求也越来越多。如果法律服务跟不上，就会发生大量的生产、经营纠纷和经济纠纷，就会发生大量的上访案件和群体闹事事件。实践证明，农村哪里的法律服务完善，哪里的经济发展环境就好，哪里的经济发展速度就快；相反，哪里缺少法律服务或没有法律服务，哪里的经济发展速度就缓慢，甚至多年徘徊不前。
    （三）建立农村公共法律服务体系，是维护农村人民群众合法权益的需要。在城市，到处都有律师事务所；在农村，谁也看不到律师事务所。农村人有了纠纷需要打官司，首先要准备大笔资金，然后翻山越岭或长途跋涉到城里去请律师。而城里的律师就城里的案子就办不完，根本没有精力和时间来办吃亏不讨好的乡下的小案子。据《中国法治建设年度报告》显示，到目前为止，全国职业律师不到23万人，也就是说我国平均每位律师要为6000余人提供法律服务（法律制度健全的美国平均一名律师的服务对象只有700余人），可见我国的律师队伍在相当长的时期内还严重不足。另一方面，虽然我国农村大多数乡镇成立了基层法律服务所，但近几年来，农村乡镇法律服务所不断萎缩，法律服务执业人员逐年减少。同时，在机构改革后，乡镇法律服务所由事业编制改为私营性质的社会中介机构，这种私营的社会中介机构不再有免费向社会提供法律服务的法定义务（少量的法律援助任务除外），这就必须建立一种国营的、由政府出资的、完全免费为政府及其职能部门和社会弱势群体提供法律服务的公共法律服务机构。

    二、建立农村公共法律服务体系的设想与建议

    根据司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》的解释，公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务，具体包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷。因此，笔者针对公共法律服务机构的公益性、无偿性的特点，结合农村实际，对建立农村公共法律服务体系提出以下设想与建议：
    （一）采用不同模式组建农村公共法律服务机构。首先，要在县（市、区）设立由县（市、区）司法行政机关直接管理的公共法律服务中心，负责办理城区的公共法律服务事项和农村乡镇公共法律服务机构无条件或无能力办理的农村公共法律服务事项。然后，根据农村不同的情况，分别采用两种模式组建农村乡镇公共法律服务机构:第一种模式是“一中心”模式。即在经济较落后，还没有设立乡镇法律服务所，或者已设立法律服务所，但法律服务所生存很艰难的乡镇，则由政府出资，通过政府购买公益岗位的方式，直接组建事业编制的乡镇公共法律服务中心（以区别于私营的社会法律服务所）。公共法律服务中心的法律服务人员，一是将现有的乡镇法律服务所执业人员直接转入，关闭现有的无法维持生存的法律服务所。二是从大学法律专业毕业的毕业生中招录。在管理上，乡镇公共法律服务中心实行司法行政机关和当地政府双重管理。第二种模式是“一所一中心”模式。即在经济发达地区，继续保留现有的、生存能力很强的乡镇法律服务所，同时由政府出资组建乡镇公共法律服务中心，“一所一中心”同时并存。“中心”的法律服务人员从大学法律专业毕业的毕业生和现有的乡镇法律服务所专业人才中录用。在管理上，乡镇的社会法律服务所继续由法律工作者协会管理，继续实行“自愿组合、有偿服务、自我管理、自担风险、自负盈亏”的经营模式。乡镇公共法律服务中心则由当地政府提供经费保障，由司法行政机关和当地政府双重管理，并完全免费为当地政府、政府职能部门，以及社会弱势群体提供法律服务（包括所有的乡镇法律援助案件）。
    （二）建立以乡镇公共法律服务中心为中心的农村基层公共法律服务网络，扩大公共法律服务覆盖面。在农村乡镇公共法律服务中心的指导下，在村（社区）设立公共法律服务工作站，由村（社区）的政法主任兼任村（社区）法律服务工作站的法律服务联络员；在村民小组建立公共法律服务联系点，由村民小组组长兼任法律服务联络员；在农村乡镇较大的企业或事业单位设立公共法律服务联系点，由其内保干部兼任法律服务联络员。各级各单位的公共法律服务联络员的职责就是及时与乡镇公共法律服务中心联系本区域或本单位人民群众需要的法律服务事项，并及时反馈相关信息，使人民群众及时享受到优质、高效、便捷的法律服务。
    （三）大力培育农村公共法律服务人才，增强农村公共法律服务后劲。一是要建立“面向社会、公开招考、公平竞争、择优录取”的农村公共法律服务人才选拔机制和资格考试准入制度，从有志于从事基层法律服务工作，具有一定的法律基础，熟悉部分常用法律的大学生村官、基层干部、退伍军人中招录乡镇公共法律服务工作者，不断充实农村公共法律服务队伍。二是通过多种途径，加强对乡镇公共法律服务工作者的培训，不断提高其法律服务水平和能力。
    （四）司法行政机关要尽快出台《农村公共法律服务机构管理规定》或《农村公共法律服务机构管理办法》。要尽快从政策或法律的层面，明确农村乡镇公共法律服务机构的法律地位、执业准入条件，及其权力和义务。要建立全省或全国统一的公共法律服务执业资格考试制度，还要建立公共法律服务职前培训制度、执业保障制度，以及违法违规执业惩戒制度，以促进农村公共法律服务工作尽快走上规范化、制度化、法制化的轨道。