作者/松滋人民检察院 王一鸣
摘要：行政违法行为检察监督作为行政检察监督制度的重要组成部分,是指检察机关为维护公共利益,确保法律的统一正确实施,依照法定的职权和程序,对行政机关作出的行政行为是否合法所进行的专门法律监督。我国检察机关的法律监督职权行使的主要领域是诉讼监督,对行政机关的执法监督权长期被搁置,目前也是在探索中缓慢前行。
关键词：行政违法行为 检察监督 社会治理
党的十八届四中全会《决定》明确指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》也对检察机关开展行政违法行为监督进行进一步的解释。［2］中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015 —2020 年）》明确要求：“检察机关对在履行职责中发现的违法行为进行监督，行政机关应当配合”，有力支持了检察机关的行政违法行为监督工作。党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”“加强对法律实施的监督”“拓展公益诉讼案件范围”等。《意见》、《决定》等中央文件的有关规定，为检察机关对在履行职责中发现的包括涉及“公益”的所有行政违法行为进行监督，提供了政策依据。
一、检察机关开展行政违法行为检察监督的优势
（一）常态性优势。当前，人大对行政执法的监督方式主要有审议政府工作报告、调研座谈、视察及执法监督检查等，监督时效性不强。审计监督限于公共资金领域，审计技术方法具有局限性，且审计机关作为政府的职能部门，在“同级审计”原则下开展工作，有时容易受到外部的影响。与二者相比，若赋予检察机关对行政违法行作进行监督的工作职责，可以发挥检察机关“在办案中监督、在监督中办案”及时掌握行政执法机关案件信息的优势，对执法情况进行动态监督，实时规范执法行为。同时，还可以通过类案办理，及时发现社会治理重点问题、民生关注问题，实现“抓小抓早”。
（二）主动性优势。审判机关对行政机关的监督，采取的是“不告不理”原则，审判程序只能被动启动。检察机关与审判机关相比，具有明显的主动性优势，不论是在检察办案过程中发现的行政机关违法行政行为, 还是通过公民、法人或其他组织提供的线索审查发现的行政机关违法行政行为, 都可以及时督促相关行政机关纠正。
（三）程序性优势。与舆论监督、政协民主监督相比，检察机关作为司法机关，对于行政违法行为监督事项可以采用“案件化”办理模式，将监督工作纳入法治化、规范化轨道。比如，在前期探索阶段，检察机关开展行政违法行为监督从线索受理、审查立案、调查核实、审核决定到实施监督、跟踪反馈、复议复核、结案归档，全流程实现规范化办理，使重大监督事项做到调查全面、事实清楚、监督得当，对树立监督权威、实现监督效果起到了积极作用。
二、行政主体履职过程中存在的行政违法问题
在现今社会条件下，由于体制机制的不健全，一些基层执法机关的工作人员在执法方式上有待进一步改进，主要表现在：
违反执法程序。当前，基层执法人员由于各种各样的原因，重事实轻程序的现象仍然普遍存在。如，部分执法人员在执法过程中只强调行政执法权，剥夺相对人的陈述、申辩、听证等权利；以罚代刑、有法不依。
滥用自由裁量权。由于行政自由裁量的“自由性”和“封闭性”的特点，部分行政机关执法人员在履职中容易受到主观意志的影响，以人情、利益、个人好恶作为执法依据，导致有些基层执法机关滥用行政强制措施、行政处罚措施，该罚不罚或不该罚又罚，处罚轻重随意。
执法权界定不明。有的基层执法范围和项目过多泛滥，部分基层执法机关行政执法权在横向上交叉较为严重，部门之间职责不清。在执法中，有的部门既当“裁判员”，又当“运动员”，进一步造成了执法机关权限界定混乱，执法人员越权执法。
上述问题出现的主要原因有责任追究不到位、监督管理机制尚不健全等。在法律监督方面，目前对行政机关执法监督的责任追究是最为薄弱的环节；在内部，一些行政执法机构也没有形成上级与下级、执法主体与相对人之间有效的监督规范，内部监督未能取得实效；在外部，立法监督与社会监督由于监督方法单一，无法实现有力监督。
三、检察机关目前开展行政违法行为检察监督的成效
得到了地方立法和政策的支持。由于检察机关开展行政违法行为检察监督工作没有直接且全面的法律依据，各地检察机关在开展工作中积极向当地党委、人大进行专题汇报，争取地方党委在规范性文件、地方人大在加强法律监督工作地方立法文件中，对检察机关监督行政违法行为的相关内容作出明确规定，力求监督有据。
近年来，各地检察机关坚持围绕服务中心大局，重点围绕环境污染、食品卫生、公共安全、土地管理等群众关切、易引发社会矛盾领域中的行政违法行为，探索开展了多层次、多领域的专项监督活动和试点工作，办理了一批行政违法行为监督案件，取得了显著的社会效果和法律效果。
2022至今，松滋市人民检察院共办理行政违法监督案件3件，提出行政违法监督检察建议1件，社会治理类检察建议2件，行政机关均采纳回复。
四、行政违法行为检察监督面临的困境
自2017年《行政诉讼法》修改以来，明确了检察机关在某些领域，对行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促行政机关履行职责。不依法履行职责的，可依法起诉。以法律的形式，规定了检察机关对行政执法的司法监督，对行政机关监督起到了真正的震慑力。但此种监督也存在一定漏洞，只能在特定领域且损害的是国家利益或社会公共利益的情形下，才可对行政机关进行监督，不能实现对行政机关的全面监督。若行政机关对某个特定的行政相对人作出违法行政行为则不能通过此种方式监督，以致部分基层行政机关有侵犯公民人身权利、作出的行政处罚不合法、以罚代刑等情况时，检察机关无从监督。例如对于上级院开展的农民工讨薪专项活动，本院在办理此类案件时，由于监督对象是行政机关的行政行为，但侵犯的是特定人的利益，对行政机关的监督既不能以行政公益诉讼方式进行监督，也不能以督促履职方式监督，在监督依据和监督方式上无法明确。此外，实践中，有当事人反映行政机关有违法限制人身自由时，作为监督机关的检察机关却未能实现有效监督。
五、对新时代检察机关更好开展行政违法行为监督的建议
（一）加强、落实顶层设计。应当在充分调研、与中央有关部门取得共识的基础上，尽快制定行政违法行为监督工作的指导性意见，规范该项工作的监督范围、方式、程序、法律后果、保障机制等，解决办案工作中取须解决的困难和问题。同时，一些地方党委通过出台文件、地方人大通过出台地方立法等形式对检察机关开展行政违法行为监督予以支持，一定程度地解决了监督依据不足的问题，应当统筹和指导地方检察机关继续发挥积极性、主动性、创造性，尊重地方院的首创精神，按照可复制、可推广的要求，边实践、边探索、边总结，积极、审慎、稳妥地开展工作，不断完善各项制度机制，逐步形成成熟规范的经验做法。
（二）强化理论研究探索。理论是行动的先导。在改革过程中，要结合检察机关开展探索的具体情况，围绕行政行为检察监督的对象、范围、程序、方式等基础理论，进一步加强基础理论研究和实践经验总结。要鼓励检察干警与法学专家学者联合开展课题研究，充分发挥检察干警的实践优势和专家学者的学术优势，深入研究行政违法行为监督、行政强制措施监督的理论基础、职权配置和运行规律，形成理论研究合力。要创新研究方法，通过理论创新促进行政行为检察监督实践，为改革提供有力的理论和智力支持。
（三）提升监督刚性，丰富监督方式。作为法律监督机关，对行政机关的监督仅仅依靠检察建议是远远不够的，还应当探索建立多元化监督方式，同时完善后续监督机制以弥补现有手段的不足，让行政机关像重视公益诉讼诉前检察建议和起诉一样，提升对行政违法行为的监督刚性，使得行政机关不想违法、不敢违法、不能违法。
（四）加强沟通协作，健全工作机制。 完善内部协作机制。加强检察机关内部的横向协作配合，畅通上下级检察机关的纵向联动，制定行政违法检察监督办案工作规范，推动检察机关一体化长效监督管理机制的建立。构建外部协调机制。建立检察机关与行政机关、政府相关监督部门、人大的沟通协调机制，形成协同监督的工作模式。
（五）充实行政检察力量。必要的人员力量是开展工作的基本保障。各级检察机关尤其是市县两级检察院，要科学测算行政违法行为监督新增工作量，提前谋划，实行人员动态管理，落实“有专人干”的基本要求，保证从事行政违法行为监督的检察人员力量，不断加强行政检察队伍建设，为行政违法行为检察监督工作的高质量发展提供人才保障。
