文/鄂州市人民检察院 汪元金 章曼

检察机关提起公益诉讼，是检察机关法律监督职能的重要组成部分，自2017年检察机关提起公益诉讼制度全面开展以来，公益诉讼工作逐步步入正轨，基本形成制度化、规范化模式，但基层检察机关办理公益诉讼案件尚存在一些难点和问题需要研究，本文以鄂州公益诉讼工作开展情况为视角，浅谈基层检察公益诉讼工作的路径问题。
一、基层检察公益诉讼工作现状
（一）思想认识逐步统一。检察机关提起公益诉讼于2017年6月明确写入新修订的民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立检察机关提起公益诉讼制度以来，地方党委政府、检察机关和行政机关思想统一到立法精神上来，树立双赢多赢共赢理念，以检察公益诉讼推动依法行政，维护国家和社会公共利益。党委政府高度重视，大多数地方均出台了支持检察公益诉讼工作的意见，湖北省委、省政府出台了《关于支持检察公益诉讼工作的意见》，鄂州市委、市政府也出台了《关于支持检察公益诉讼推动法治鄂州建设的实施意见》，党委政府也多次听取公益诉讼工作的汇报。检察机关坚持“主动发现，理性监督”思路，按照“敢于监督、善于监督、精准监督”要求，做到主动监督，智慧履职，全面司法。在这个背景下，大多数行政机关能够支持配合公益诉讼监督。
（二）组织架构逐步建立。自2018年10月26日《中国人民共和国人民检察院组织法》修订通过并公布实施以来，检察机关逐级完成内设机构改革，公益诉讼组织架构逐步形成，大多数市级院均设立了专门的公益诉讼办案部门，配备专职干警负责公益诉讼工作，区级院设立员额检察官办案单元，公益诉讼工作程序逐步规范。以鄂州为例，市院成立第五检察部专门负责公益诉讼工作，人员配置为1名检察官，2名检察官助理，1名内勤，分管检察长设立一个检察官办案单元办理公益诉讼工作，各区院均设立检察长办案单元，有条件的院另设一个检察官办案单元，负责公益诉讼案件办理。
（三）工作机制逐步完善。基层公益诉讼工作在不断推进的过程中，各项工作机制也在不断完善，为稳妥、积极、规范开展公益诉讼工作提供了制度保障。一是内部工作机制方面，检察机关普遍建立了业务部门之间线索移送机制，上下级之间工作机制和督导工作机制等；二是外部机制方面。检察机关与法院就公益诉讼案件受理、审理程序和相关规范性文件制定等问题基本达成共识。大部分检察机关也与行政机关联合出台了在检察机关开展公益诉讼工作中加强协作配合的文件，并建立常态化沟通平台，通报有关情况。同时与纪委监委建立公益诉讼案件线索移送机制，重点解决公益诉讼线索和违纪违法线索双向移送，在一定程度上排除公益诉讼工作开展中的阻力、干扰问题。三是保障机制方面，经费保障机制、办案安全保障机制、人员培训机制不断完善，基本配齐办案常用设备，如现场照相摄像装备，执法记录仪，高空无人机，现场勘测箱等。外出办案过程中，合理配备适当数量的法警参加调查，保障取证工作的顺利进行和办案人员人身安全。高检院、省检察院每年定期会开展公益诉讼培训，各地市州分院也根据各地实际开展学习培训、岗位练兵、以老带新、庭审观摩等多种方式的业务培训，队伍办案能力不断在提升。
（四）办案工作逐步加强。检察机关提起公益诉讼制度实施以来，各地检察机关在办案规模，办案质量、办案结构、办案效果方面都在不断加强。以鄂州为例，在办案规模方面，办理公益诉讼诉前程序案件共计141件，其中2017年5件，2018年44件，2019年（截至10月）92件；办理提起诉讼案件共计15件，其中2017年4件，2018年5件，2019年（截至10月）6件。在办案质量方面，不断强化调查核实证据，准确界定行政机关的法定职责，精准提出检察建议的内容，规范检察建议书的格式。在办案结构方面，从按照法律规定的“四大领域”范围内开展，发展到增加“英烈保护”领域，以及现在稳妥、积极探索等外领域。贯彻习总书记生态文明思想和“以人民为中心”思想，重点办理生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域案件。在办案效果方面，根据高检院统一部署，各地检察机关注重对诉前程序案件整改效果持续开展“回头看”，对于整改不到位或整改回潮案件，通过提起公益诉讼，不断做强检察建议刚性，切实保障国家和社会公共利益。
二、基层检察公益诉讼存在的主要问题
（一）思想认识与公益诉讼检察定位不相适应。少数基层院领导重视不够，仍然以刑检业务为重，没有将公益诉讼工作当做主责主业来抓，在机构设置、人员配置、检务保障、对外协调等方面重视支持不够；部分公益诉讼干警有畏难情绪，工作积极性不高。少数行政机关负责人有所顾虑，担心一旦检察机关提起公益诉讼，可能会被追责或者影响目标考核等，对检察公益诉讼比较抵触。
（二）办案工作与人民群众期待不相适应。一是办理食品药品领域案件力度不大，从2018年9月开展“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项行动以来，全市检察机关办理了食品药品领域诉前程序案件28件（其中1件是民事公益诉诉前程序），提起刑事附带民事公益诉讼2件。二是生态环境领域办案规模相对较小。2017年以来，办理了生态环境与资源保护领域诉前程序案件80件（其中6件民事公益诉讼诉前程序），提起行政公益诉讼案件3件，提起刑事附带民事公益诉讼案件3件。三是对群众反映强烈的公共利益领域探索不够，到目前为止，公益诉讼开展的领域大部分围绕生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域、国有土地使用权出让领域、国有财产保护领域、英烈保护五大领域，对于其他涉及公共利益的领域探索很少，比如在安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护“等”外领域开展公益诉讼尚需努力。四是开展公益诉讼工作结构不优。检察机关开展公益诉讼工作存在两个不均衡，一方面，民事公益诉讼和行政公益诉讼工作开展的不均衡，到目前为止，很多市级院在开展单独提起民事公益诉讼工作方面办案数据都未破零，办案重点均放在办理行政公益诉讼案件上。另一方面，在行政公益诉讼工作中，生态环境和资源保护领域公益诉讼案件普遍偏多，其他领域相对较少，办案数据一边倒，办案机构不均衡。
（三）队伍建设与公益诉讼办案需要不相适应。一方面基层院机构设置不能满足办案工作需要。大部分基层院民事、行政和公益诉讼并未分设，而民事、行政检察和公益诉讼工作任务都很重，基层院民行部门基本只配备1-2名检察官和1-2名检察官助理，有的基层院甚至只有1名检察官负责三项检察业务的开展，往往顾此失彼。另一方面，队伍能力素质不足。公益诉讼所涉及的法律法规庞杂，从事公益诉讼工作同时还需要具备侦查、公诉技能，面对公益诉讼这项新职能，有的公益诉讼检察人员在办案理念、知识能力等方面不适应，线索发现、调查取证、庭审应对等素质能力方面有所欠缺，在一定程度上，也制约了公益诉讼工作的开展。
（四）基层基础工作与检察公益诉讼工作要求不想适应。一是保障工作不够扎实。在基层院办案中，办案设备、车辆、鉴定费用等方面有时不能及时到位，影响办案效率，比如在生态环境和资源保护领域公益诉讼案件办理中，涉及生态损害需要出资请专业机构进行鉴定，鉴定费用比较高，有的基层院保障难度大。二是公益诉讼宣传力度不够。人民群众知晓率较低，很多老百姓不了解公益诉讼，因此，通过举报途径获得公益诉讼线索极少，甚至有些人大代表、政协委员以及行政机关都不太了解公益诉讼工作，导致部分单位的不理解和不配合。三是机制落实不够扎实。一方面，内部移送机制落实不到位。目前，检察机关基本建立了各种内部协作机制，但在办案实践中，这些规定大多流于形式，比如，鄂州市院建立的在审查起诉环节审查公益诉讼线索机制，在其他业务部门的检察官审查案件过程中，有的并未认真审查，有的因为对公益诉讼案件线索辨识能力有限，无法准确识别公益诉讼案件线索，相关业务部门移送案件线索很少。另一方面，外部协作机制有待完善。检察机关虽然与行政机关和监察机关均建立了公益诉讼工作协作机制，但贯彻落实还不到位，还有许多关于具体落实的机制需要不断完善，比如与行政执法部门建立案件信息通报制度、联席会议等制度。另外，2018年起，法院建立了行政案件集中审理机制，检察机关在开展行政公益诉讼工作中，需要理清集中审理机制中的一些问题，比如在出庭活动中，是由审理法院所对应的当地检察院出庭起诉还是办案检察院派员出庭起诉等问题。
三、原因分析
（一）把握新时代检察公益诉讼的规律不够透彻。修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》仅规定了检察机关提起公益诉讼的权限，司法解释对相关程序进行了原则规定，但过于笼统，可操作性不强，诸如检察公益诉讼定位问题，办案规律、庭审规律问题，公益诉讼理念问题等，很多方面均存在分歧和争论。
（二）研究基层检察公益诉讼实践问题不够深入。对于初查问题、立案问题、调查方法手段问题、提起诉讼标准、庭审程序、判决执行等实践问题均在探索完善之中，亟需研究。
（三）创新基层检察公益诉讼方式方法不够多样。在公益诉讼组织方式、办案方法、机制建设、队伍素能培训等方面创新不足，一定程度上制约检察公益诉讼办案工作的开展。
（四）督导基层检察公益诉讼工作不够到位。督导模式、督导方法、考评机制方面比较欠缺。省院市院交办、领办、指导办案较多，参办、提办和挂牌督办不够；考核仅以公益诉讼部门为对象，缺乏对检察官办理公益诉讼案件的考核内容。
四、基层检察公益诉讼的路径选择
（一）坚持树牢办案理念不松劲
坚持“主动发现，理性监督”的办案理念，不断统一思想，提高认识。一方面，坚持把“主动发现”贯穿于办案始终。在思想上树立主动意识，在案源上主动摸排线索，在办案上主动调查取证，在结案上主动跟踪督促回复，在提起诉讼上主动作好庭前准备工作。另一方面，坚持把“理性监督”落到实处。做到敢于监督、善于监督、精准监督，把双赢多赢共赢要求贯穿监督全过程，实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
（二）坚持盯住办案目标不松劲
确立“三有”办案目标，贯穿于整个办案过程。一是坚持办案有规模，不断加大办案力度。二是坚持办案有质量，检察建议内容做到全面、准确、具体，载明公共利益受损的情况、职权职责依据、建议处理方式及回复期限等。三是坚持办案有效果。突出办案重点，围绕 “长江流域生态保护”和“舌尖上的安全”领域开展公益诉讼工作，及时跟进行政机关整改情况，对于行政机关不整改或整改不到位的坚决提起行政公益诉讼，并且跟进判决执行情况，确保环境修复效果。
（三）坚持强化组织领导不松劲
认真贯彻市委市政府关于支持检察公益诉讼的实施意见。一方面争取党组重视，市区两级院党组特别是一把手要高度重视，专题听取公益诉讼检察工作，分管副检察长靠前指挥并亲自办理公益诉讼案件。积极就重大复杂公益诉讼案件向市委、市政府专题汇报，争取支持。另一方面加强组织部署，市院业务部门年初统一制定工作要点，并且建立分片指导制度和月通报制度，根据工作开展进度，及时召开全市公益诉讼工作推进会，总结先进院办案经验，组织全市公益诉讼办案人员学习借鉴。
（四）坚持把握办案节奏不松劲
根据公益诉讼案件办理不同阶段的时限规定和省院考核要求，坚持结合办案目标把握办案节奏，坚持结合办案规律把握办案节奏，坚持结合办案开局把握办案节奏，摸排线索工作、立案工作、诉前程序工作有序推进。
（五）坚持规范办案行为不松劲
组织各基层院公益诉讼办案干警开展培训，对办案流程进行统一规范。一是规范线上办案流程。根据省院印发的检察官权力清单，配置业务文书，严格按照审批流程进行文书流转，规范流转签发单格式，在每一个办案节点，及时准确填写案卡。二是规范办案方式方法，在办案前，争取党委、政府支持，在办案过程中，加强与行政机关的联系，慎用强制措施，合理运用调查手段，保证办案顺利进行，在起诉环节，加强与法院的沟通，形成合力。三是规范现场勘查工作，以检察官为主，技术人员和辅助人员为辅，勘查过程严格按照规范进行，保证勘查证据的有效性。
（六）坚持主动发现案源不松劲
发现案件线索是检察机关开展公益诉的起点。要创新方式方法，通过多种途径来获取公益诉讼案件线索。一是开展乡村行等宣传活动，组建专班人员，以讲座、走访等形式到乡镇开展公益诉讼宣传，以此拓宽案源渠道，同时提高公益诉讼的影响力。二是建立完善内部移送机制，落实在批捕起诉环节审查公益诉讼线索机制，各内设机构发现可能属于公益诉讼范围的案件线索，及时将有关材料移送公益诉讼部门。三是通过“两法衔接”平台，全面快捷地了解与公益诉讼相关的信息。四是开展专项调查，到水务、环保、国土、市场监督管理局等部门调研、结合 “山、水、林、田”生态环境和资源特点及食品药品监管实际，组织开展“长江行”、“湖泊行”，发现公益诉讼线索，并及时将发现的线索交办给区院。
（七）坚持抓好办案保障不松劲
一是抓好硬件保障。利用内设机构改革契机，调整部门办公区域，配齐办案常用设备，如便携式手提电脑、打印机、复印机、录音设备等；配齐调查设备，如现场照相摄像装备，执法记录仪，高空无人机，现场勘查箱等。二是抓好办案质量保障，积极开展学习培训，岗位练兵，以老带新，庭审观摩等方式，促使办案干警业务能力快速提升，保障办案质量和效率。三是抓好安全保障，外出办案过程中，合理配备适当数量的法警参加调查，保障取证工作的顺利进行和办案人员人身安全。
（八）坚持善处几个关系不松劲
正确处理好四个方面的关系。一是公益诉讼与服务大局的关系。在中央、省委对大局的谋划中，找准切入点，以检察公益诉讼发力，围绕《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，深入推进“保障千家万户舌尖上的安全”专项检察监督活动；贯彻《中共湖北省委关于打好三大攻坚战重点战役的意见》，开展“长江流域生态保护公益诉讼专项行动”，以检察公益诉讼职能，服务大局。二是公益诉讼与其他三大检察职能的关系。不断建立健全内部协作机制，建立并落实内部线索移送机制，比如刑检部门在审查起诉案件时，同步审查是否涉及公益诉讼案件线索，并将审查意见写入审查报告中，通过案管部门进行流转；相关业务部门在办案过程中，发现与公益诉讼有关的线索，主动将相关的案件线索移送到公益诉讼部门进行线索评估。三是与行政执法机关的关系。不断完善与行政机关的协作配合机制，与法院、公安、国土、食药等单位召开联席会，就公益诉讼工作交流意见。不断完善与落实监察委员会联合印发的《关于建立公益诉讼案件线索移送反馈的意见（试行）》，与公安、法制办、国土、环保、食药、水务、林业、国资委联合印发的《关于在检察机关开展公益诉讼工作中加强协作配合的意见》，为公益诉讼工作的开展优化外部环境。四是上下业务部门的关系。建立分片联系指导制度，加强个案指导和对重大、疑难、敏感问题指导，帮助基层院解决工作中存在的问题和困难。