编者按：随着立案登记制的建立，法院系统近年来受理案件数量呈现爆发性增长态势，持续高位运行，面对沉重的办案负担，法官只能选择粗放式审理方式，诉讼的过程和结果难以满足人民群众不断增长的高期待和高需求。为破解“案多人少”难题，2019年2月最高人民法院发布《最高院关于深化人民法院司法体制改革意见——第五个五年改革纲要》（2019-2023），首次提出完善“诉源治理”机制，强调完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接。习近平总书记也在2019年中央政法工作会议上作出了“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示。
本文将以湖北省黄梅县人民法院2016年至2021年相关案件为样本，具体分析案件数量居高不下的成因，以及基层法院在诉源治理方面取得的成效、存在不足，并探索提出更好的完善思路。
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2016年至2019年，黄梅法院民事案件年收案从2777件增长至4174件，法官人均结案数从100件增长至127件，2021年，甚至有基层法庭员额法官年办结案数近400件，而每年的案件数量仍呈上升趋势。从逐年数据样本分析可以看出，2016年全院全年合同、准合同类新收案件数量为1290件，婚姻家庭、继承纠纷案件数量为754件，2017年合同类案件数量就上升为1642件，婚姻家庭、继承类案件上升为830件，而2019年合同类案件数量飙升至2309件，比2016年上升了79%，婚姻家庭、继承类数量1040件，比2016年上升了38%。
在司法实践中，全国各地法院都在积极探索参与社会治理的有效路径和方式。为破解案多人少难题，黄梅法院积极开展诉源治理实践活动：1、落实立案登记制，推行网上立案，提供跨域立案，开通网上缴费，指定专人办理退费及领取标的款业务；2、采取“法院+工会+妇联+商会+司法所”模式进行诉前调解，邀请调解组织进驻人民法院调解平台，发挥调解组织力量参与诉前调解，把非诉机制挺在前面。黄梅县知名“三哥调解室”已进驻调解平台，与黄梅镇综治委一同打造“平安细胞”专项社会平安治理活动，建立村居法官联系点；3、制定普法宣传任务清单，做好审执工作动态宣传推广；4、成立黄梅县未成年人普法教育基地，通过向未成年人普法宣讲和开展模拟法庭活动进行普法教育；5、优化营商环境，加快破产案件审理，立足审执工作，向政府有关单位发出司法建议，杜绝类似案件发生，做好涉企典型案例汇编；6、推进诉源治理，创建无讼村居，规范巡回审判等司法服务和工作；7、发布老赖榜，分批公布失信人员名单，实质化解清理长期信访涉执案件。自开展诉源治理活动以来，黄梅法院案件增长速度虽然有所缓解，但涉及合同、准合同，婚姻家庭类矛盾增多，劳资纠纷、婚姻家庭类案件数仍居高不下。
笔者认为，大禹治水改“堵”为“疏”，疏堵结合成功完成了治理黄河洪水大业。诉源治理作为一项复杂的系统性工程，要有效推进诉源治理，必须坚持标本兼治、内外并举，因此仅凭任何一个单位或几个部门来抓，基本上是不可能实现的，诉源治理需要各方齐抓共管，多方协作，从源头上减少诉讼增量，才能真正让诉源治理落地落实。
法治建设的基础在基层，法治建设的工作重点也在基层。中国80%以上的矛盾纠纷都发生在基层，解决好基层的社会治理问题，就解决了中国法治建设的主要问题。基层法院作为社会治理的参与者、推动者，不但要做好公平正义的司法守护者，还要发挥能动性，既要抓末端，更要抓前端，做好诉源治理者，学习推广、创新发展“枫桥经验”，推动更多法治力量向前端发力，将矛盾纠纷解决在诉讼之前。
不是所有的矛盾到法院都可以解决，也不是所有的纠纷都要“打官司”。因此，推动国家治理体系和治理能力现代化，就要培养当事人树立“遇到纠纷找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治思维，构建诉讼与非诉讼分层递进、有机衔接、协调配套的纠纷解决体系，激发社会自治、自主、能动力量，为当事人提供更便捷、更高效、低成本、跨地域的多元解纷方式，保障人民群众在解纷方式上的参与权和选择权。
一、党委政府主导，推动形成一元治理到多元共治结局。“大禹治水”非一己之力，需要法院、司法行政部门、仲裁机构、公证机构、行业协会、镇村社区等多部门参与，不能让司法机关单兵作战。要推动形成由党委政府主导，其他部门各司其职、并肩作战，共建共治共享的诉源治理格局。各级党委政府要有效发挥党委总揽全局、协调各方的核心优势，将诉源治理纳入社会治理、平安创建工作考核中去，将“万人成诉率、诉前化解成功率、行政机关负责人出庭率、民转刑率、失信被执行人比率”等五个率纳入全县目标责任考核，落实乡镇主体责任，强化各级相关部门对本区域、本系统、本行业诉源治理工作连带责任制，推动相关部门联调联动响应，发挥村社组织作用，激发党员群众热情，积极参与矛盾预防化解关口；建立社会治理绩效激励考核机制，将民商事案件诉前调解纳入综合治理目标考核。
二、打造县级社会治理综合服务中心，推进法院诉讼服务中心入驻。在社会治安综合治理中心建立集纠纷预防、多元解纷、诉讼服务、诉调对接、司法确认、涉诉信访、法治宣传、风险防范等功能为一体的综合服务平台，形成“社会调解在前，法院诉讼在后”的解纷流程。推动县级中心实现矛盾纠纷“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”，由政府相关职能部门派驻人员，合署办公，分类管理，分级处理，分层过滤，实现矛盾纠纷调处化解“最多跑一地”。建立分类分级预防化解矛盾纠纷路径，建立信息共享、业务协同和衔接机制，可由治理综合服务中心分类归口，移送交办，涉及行政事务交由行政部门，涉及民商事纠纷可由法院牵头，涉及多部门可由主管部门牵头，联合行动；治理综合服务中心接受的矛盾纠纷案件可下行交办，各部门单位也可以上报移送，法院接收的认为适宜调解的案件，由入驻团队向县级中心移送；婚姻家庭、邻里纠纷等适宜乡镇综治维稳中心调处的，由县级中心分流到属地乡镇分中心调处。尽量将能够化解的矛盾纠纷消除在萌芽状态，防止事态进一步恶化演变成群体事件，造成负面影响。
近年来全国各地小区业主因不满开发商降价、乱收费等等问题，组建微信群、串联召集小区业主维权，喊口号、打横幅，围堵开发商甚至到政府机关办公场所集聚，严重影响了正常的办公秩序，社会影响恶劣。黄梅县多地小区就发生过类似情况。例如，湖北厦安置业、黄梅嘉晟、弘润置业等公司近年来被较多业主诉至法院，究其原因，有开发商拖延办证、多收费用不退还、对业主诉求置之不理等多种情况，对于该类案件本可以在诉前通过有关部门调解解决，但因为业主在向相关部门投诉无果后，才诉至法院。其实多数业主是不愿意通过诉讼解决问题的，“不战而屈人之兵，善之善者也”，诉讼跟战争都是迫不得已、万般无奈之下才作出的选择。在法院的主持下，上述物业纠纷矛盾成功得到调解，双方当事人达成调解协议或者撤诉。通过案例分析，笔者发现其实大部分业主的诉求很小，有的仅是问题无人管，心里不舒服，才转至法院提起诉讼，最终造成当事人诉累增加、法官精力疲惫、法院诉讼成本增加的局面。
三、成立“一站式”社会矛盾调处化解中心，发挥人民法庭在基层解纷服务体系中作用。乡镇党委政府可联合公安、司法、行政管理等部门，在乡镇综治办设立解纷平台。探索建立特邀调解名册制度，邀请社会第三方力量参与诉前调解，培养基层能人乡贤，创立志愿服务团队，向社会、基层组织购买服务，依托社会力量成立调解工作室和专业性调解组织。县级中心分流到属地的矛盾纠纷由分中心统一分流调处，中心人民法庭专业解纷优势指导调解，形成诉讼案件可由法庭分流中心调解或委托人民调解委员会、社会第三方力量、网格员调解；基层、社区设立街道法律服务工作站、社区法官工作室，择优选聘退休法官、退休法律工作者担任特邀调解员，由矛盾纠纷调处分中心统一衔接，配套分工，分层递进，对于基层矛盾纠纷网格员、调解员，给予一定物质和精神奖励，落实相关人员待遇，以奖代补等方式解决经费保障。
例如黄梅县“三哥调解室”在服务当地党委政府中心工作同时，积极参与基层社会管理，提供便民调解服务，在与基层老百姓打交道实践中，总结形成了基层实际诉源治理的人民调解工作经验，取得了实效，形成了良好的品牌效应。
四、强化示范典型案例引领作用，建立法院和政府部门协同治理机制。每一个典型案例都是法治宣传的生动教材。运用示范案例加强宣传教育，法院可以定期向公众公布典型案例，深入开展“以案释法”活动，为有关行业和群体作指引作用。对多发易发纠纷领域，法院会同县市场监管、住建行业主管部门研究源头治理举措，建立信息共享、业务协同和信息披露，实行信誉评级、风险评估制度将不良企业列入诉讼风险级别。特别是金融领域小额信贷、民间借贷、物业服务合同、房地产行业施工安全事故，为潜在的同类案例和纠纷处理提供模板参考，引导群众和相关机构增加风险防范意识，提高防范风险能力。据数据统计，2019年黄梅县人民法院涉及金融借款合同349件，民间借贷822件，物业服务合同117件，施工安全责任35件。例如，受国内外疫情影响，我县自2020年发生疫情以来，因经济下行、金融风险突显，行业批量案件纷纷起诉，仅涉及借款合同案件当年就有1125件，较往年有较大幅度增长，不稳定因素显著增加，对此金融企业应当提高防范风险意识，做好贷前风险评估，审慎查明贷款人资格、偿还能力以及抵押担保物的偿还，防止发生信贷危机造成金融企业资产流失。建立安全风险预警企业目录，对于发生过多起施工安全事故的房地产企业，法院可以向行业主管部门和涉事企业提出司法建议，市场监管、住建部门应当加强行业监管，运用行政手段从源头治理防范风险。
五、创新宣传形式、载体和途径，精准做好宣传普法工作。针对群众普遍使用的软件如微信、抖音等，开通法院微信公众号、抖音视频号，将贴切百姓生活实际的邻里纠纷、婚姻家庭、民间借贷等常见纠纷，制作成小视频、情景剧，把活生生的案例搬上舞台，将纸面上的司法裁判形象化、生动化、通俗化，增强普通群众法治意识、风险意识、义务意识，引导其依法维权、适当维权。
六、落实分调裁审繁简分流，推行无争议事实记载、无异议调解方案认可机制。当事人未达成调解协议，但对争议事实没有原则分歧的，当事人签字确认后，无需在诉讼程序中对调解过程已确认的无争议事实举证，简化诉讼审理程序。审理案件主动适用举证责任规则，对于已受理案件，但无证据证明案件事实，做好释明工作，做好撤诉或驳回起诉、诉讼请求工作；对于有疑问证据，主动适用庭前会议，做好证据交换工作，让当事人主动息诉，查明事实，辩法析理，防止一案多发，引发上访信访事件。
大河法庭在审理原告陈某明与被告陈某发排除妨害纠纷一案中，原被告系邻里关系，因鱼塘田埂历史遗留问题发生争议。原告第一次诉讼时，法庭认为其提供证据存在不力，对其做了大量息诉思想工作，说服其撤回起诉。但时隔几个月后，原告又再次提起诉讼，被告提出了抗辩，审理过程中法庭认为原告提供的证据还是存在不力。针对原告始终坚持诉讼，案件承办法官认真分析了矛盾产生的前因后果，作出了准确的推测判断，同时邀请镇分管领导、村干部实地查看，并现场对双方进行了法律剖析，原告在认可该观点后同意撤诉。自此，双方再未发生争议，原告也没有信访上访。
七、建立健全虚假诉讼防范、恶意诉讼及无理缠诉惩治机制，完善诚信诉讼保障机制。对虚假诉讼行为列入黑名单，加强证据审查，审慎适用调解，合理怀疑，审慎采信，对查证属实的虚假诉讼行为，一律采取罚款拘留等强制措施，涉嫌犯罪的，移送相关部门追究刑事责任。特别是在审理民间借贷案件中，对于涉及原告提起多起民间借贷案件的，法院应当在登记立案时，主动审查原告涉案情况，将原告相关案件情况予以标识，注明风险等级再将案件移送业务庭审理；对于存在虚假诉讼行为的，要坚决打击，查证属实的，予以制裁，要通过司法裁判旗帜鲜明地告诉社会，法律提倡什么、否定什么、保护什么、制裁什么。通过司法裁判培育和增强人民群众的法治意识、规则意识，发挥司法审判的规范、指引、评价和引领作用，引导人民群众信仰法律，尊重法律和司法权威。
八、强化诉讼诚信制度，鼓励自动履行正向激励，坚决打击拒执、抗执行为。建立诉讼失信人名录和失信人报备制度，探索推行诉讼诚信码，将失信人名录纳入司法信用数据库，并将相关信息向社会公开。对诚信履行者推出依法减免案件执行费用、发放自动履行证明、提供诉讼服务便利等司法红利。重拳出击开展执行风暴，打击拒执、抗执行为，化解矛盾纠纷，兑现纸面承诺，守护公正司法最后一道防火墙，增强群众风险防范意识，避免陷入金融风险而得不到实现。
总之，基层诉源治理既要抓好末端治理，也要抓好前端预防。调动一切可以调动的社会力量，形成人人参与、人人尽责的治理氛围，从源头上化解社会矛盾，实现小事不出社区、大事不出街道、难事不出县区的良好效果。只有减少了人民群众因诉讼程序而引起的诉累，才能让人民群众在每一件司法案件中感受到及时、高效的公平正义。
(黄梅县人民法院大河法庭 胡江庭 商涵惠)
