文/ 关超杰  李雪
 
　　基层税务分局是税收工作的基础，是税收执法的前沿阵地，也是纳税服务的一线窗口。党的路线方针、各项税收政策都需要基层去落实。“基础不牢、地动山摇。”基层队伍素质的优劣、征管质效的高低、执行落实的快慢，不仅影响着税收任务，而且关系到税务形象。随着税收征管改革的不断推进，基层税源管理分局在征收管理、税务执法、宣传辅导等方面取得了一些成效，但是受工作流程、考核机制、人员素质等诸多因素影响，实际征管工作中暴露出的征管脱节等问题需要引起重视，在下一步深化征管改革工作中加以解决。下面，笔者结合三年的基层分局工作实践，以国家税务总局崇阳县税务局白霓税务分局为例，简要谈一谈个人看法。

一、基层税收征管现状
　　辖区管户情况：白霓税务分局负责崇阳县白霓镇和路口镇的税费征管工作。辖区正常状态纳税人1181户，其中一般纳税人49户，小规模纳税人624户，其它17户，组织临时登记491户。
　　征管人员情况：白霓税务分局现有干部职工14人，其中正式职工6人，工人1人，临时人员7人，平均年龄48岁。其中由4名正式人员按照纳税人规模对辖区纳税人实行分类管理。

二、日常征管存在的问题
　　（一）纳税人税法遵从度不高，税务人“越位”服务淡化了纳税权利与义务的边界。在基层税务分局，几乎一半以上的纳税人是个体工商户和农村专业合作社，这类人员主动学习税法、定期申报纳税意识不强，让其主动配合分局的涉税工作开展较为困难。尤其体现在申报工作上，受上级部门层层申报指标排名压力，税源管理分局逐渐形成了“大企业自报-小企业催报-剩余户代报”的申报模式，在农村分局，代报模式更为普遍。对很多纳税人而言，每年只需要申报4次季报即可，很难引起纳税人对申报工作的重视，同时长时间不操作申报流程难免生疏，再加上这几年税收优惠政策压茬出台以及电子税务局系统申报操作频繁更新，涉税辅导需求居高不下，纳税人有时候干脆“事不关已”，坐等分局税管员化身“办税会计”上门服务。
　　（二）税源管理质量不优，滞后的征管手段不能实施有效控管。近几年，随着系列减税降费税收优惠政策的相继出台，一些不法分子钻政策空子，基层税收征管存在薄弱环节，例如，个体工商户虚开运输发票、苗木类企业虚开免税农产品发票等发票虚开现象有所抬头，个体户管理相对松散，所得税管理滞后等等，而税务部门常常是“心有余而力不足”，原因在于：一是税务部门深化落实“放管服”改革，降低了准入门槛，对事前、事中监管不足，事后监管难度加大。例如，放宽了纳税人的领票份数及提高纳税人领票额度，发票的日常监管难度也增加了。二是目前的风险管理系统存在滞后性、局限性，现在基层税源管理分局负责低风险应对，所应对的风险点事项，短则已经产生几个月，长则已经存在一年，风险点的识别及任务推送存在一定的滞后性。从目前分局处理完毕的低风险点来看，主要集中于政策风险类（税收优惠政策应享未享、违规享受等）、个人所得税异议、规模企业未缴纳房产税等，但对虚开发票、涉税申报等疑点监管不到位。三是日常巡查流于形式、疏于管理，没有真正通过巡查了解纳税人基础信息、经营状况和纳税能力变化情况等有效信息，加之程序化的事务性工作繁多，阶段性、突击性工作任务不时下达，税管员疲于应对，难以集中管户精力，致使工作成效大打折扣。
　　（三）基层一线征管力量不足，参差不齐的税源管理队伍无法满足现代化征管需要。基层税源管理分局是“麻雀虽小五脏俱全”，虽然整体税收收入不高，但整体税源呈现出规模全、类型多、分布广的特点，而在现实征管中，许多税管员无法胜任。表现在：一是缺乏基本的执法资格。分局真正拥有执法资格的仅有3人，有的较难胜任现代信息化征管工作体系，知识更新动力不足、速度缓慢，工作能力逐渐弱化，而实际从事税源管理工作的年轻税务干部还没有执法检查证。二是年轻的征管能手成长较慢。近年来，税务部门新招录年轻公务员，加大了向一线倾斜力度，目前全县税务系统每个征收分局基本保证了两名年轻公务员，但是诸多繁杂的非业务工作挤占了时间，耗费了精力。另外，随着税收执法流程不断规范化、制度化，老同志的一些管理理念和方式无法适应当前形势，他们不愿再参与到下户检查中，导致实践传帮带作用发挥不明显，年轻干部发现问题、解决问题的能力提升缓慢，基层征管力量的薄弱现状无法在短期内改善。
　　（四）内部工作流程不畅，一些条条框框设置影响了工作质效。首先是大的系统运用方面，分局落实各项税收工作用到的工作平台多达十几个，“上面千条线，下面一根针”，基层减负并未给一线干部带来实实在在的获得感。另外，在某些环节设计、权限设置上也不符合税源管理实际情况，不便于基层落实。例如，非正常户认定流程中，从2020年开始，税管员“非正常户认定”权限取消，只有纳税人出现连续3个申报期未申报情况，系统才会自动将其转为“非正常”状态。但基于申报进度压力，分局不可能放任这类企业拉低3个申报期的申报进度，如此一来，税管员被迫“包办”，失联户、拒不申报户、僵尸户等无法从系统清除，影响了征管基础数据质量。又比如催报过程中，分局无法修改企业三类人员信息，只能要求纳税人自行登录电子税务局或者前往办税大厅修改信息。若纳税人未按照要求改正，下一个申报期税管员再次催报时，系统内导出的依旧是错误信息，不便于日常管理。在文书送达方面，目前无法实现电子送达方式，对基层分局而言，纳税人分布在乡镇角角落落，上门送达来回时间成本较高。特别是罚款文书方面，纳税人得在大厅和分局来回跑，实在有违“最多跑一次”的服务初衷。

三、提升基层税收征管质效的意见建议
　　（一）完善征管考核指标体系。一是设置科学的考核指标，增加申报质量考核、税收增收率等指标，破除唯“申报率”是从的评价标准。二是完善监控考核评价指标体系，将违法处罚、欠税处理等相关税源征管项目纳入考核监管体系，以信息化手段对征管质量状况进行监控分析,定期发布监控结果,指导各部门加强薄弱环节管理，促进征管质量的提高。
　　（二）科学厘定设置征管权限。一是放开税源管理相关权限，恢复税管员修改纳税人三类人员（主要是办税人和财务）信息权限，以便税管员日常管理和催报催缴。恢复“非正常户认定”权限，加强税源管理部门对“僵尸户”、“失联户”等纳税人的管理。二是完善相关功能模块。探索完善“电子送达”模块功能，在保障执法效用的同时大大降低文书送达成本。还可以将一些简单事项的文书回证签收工作前移到办税服务大厅，比如发起申报催报、简易处罚的事项，依旧由税管员负责，但是文书回证签收，可以采用“税管员发送回证电子版-大厅工作人员打印”的模式，当纳税人在办税大厅办理补申报及缴纳罚款时，由大厅工作人员指导纳税人现场签收。
　　（三）优化风险管理系统功能。现阶段，上级风险管理部门在信息化、大数据背景支持下，通过对纳税人申报信息进行监控，找出风险点，既可以对基层税源管理部门巡查工作指明方向，也可以为税收收入提供征管保障。但是当前的风险管理系统更偏重事后监管，对事前、事中监管不足，风险管理系统应扩大监控范围，尤其是虚开发票的高风险行业，从最初的税务登记就要纳入监控范围，纳税人领票到开票都要加大过程监控。对于一些新登记用户，短时间内的大量开票行为，风险管理系统应该及时响应反馈，作出风险提示。
　　（四）加强税源薄弱环节管理。例如，针对个体户经营所得管理缺口问题，科学设置经营所得税负率，可以以定期定额户核定征收率为基准，对年开票金额120万以上实行查账征收的个体工商户，若经营所得税负率低于定期定额户核定征收率的，需要开展约谈及实地核查。针对企业所得税税负偏低或“长亏不倒”企业，要跳出企业提供的报表和凭证，对这类企业的上下游交易、实际购进资产、实际支出费用等进行全面核查。
　　（五）强化税收征管工作保障。一是完善综合治税机制，加强部门协作，与环保、国土等职能部门建立稳定高效协作机制，畅通各类涉税信息共享，充分运用好第三方数据。二是完善税源管理人才培养机制，通过集中学习、个人自学、辅导讲座、岗位练兵等多种方式强化税收业务学习，尤其注重岗位实战，由经验丰富的业务骨干带队到大企业开展巡查，充分发挥传帮带效应，促进书本学习与实践锻炼融会贯通。三是持续推进基层减负，按照税务机关为基层服务要求，整合完善各类应用系统，增强征管大系统的查询功能，精简会议及各种面上“撒网式”视频培训，减少检查频次，尤其是杜绝重复检查，精简上报报表，让基层税管员有足够时间和精力外出巡查巡管，增强税源管理工作主动性。
 
 （作者单位：崇阳县税务局）