文/松滋市人民检察院第五检察部主任检察官 杨婷
 
摘要：检察机关适应新时代信访法治化改革的要求，针对实践中遇到的困惑和问题，需要从应然与实然相结合的角度，转变涉检信访工作行政化观念，把握规律，坚持法治化、案件化在维护群众合法权益和社会公平正义中的权威作用。探索涉检信访案件化办理机制，依托统一业务应用系统纳入案件化管理监督，是强化检察法律监督，促进涉检信访矛盾化解的必然选择。
关键词：涉检信访 案件化办理 社会治理
 
长期以来，许多基层检察机关以普通信访的办事模式处理涉检信访，未能依法及时导入法律程序，未能严格依法办理，引发后续重复信访问题。探索涉检信访案件化办理机制，依托统一业务应用系统纳入案件化管理监督，是强化检察法律监督，促进涉检信访矛盾化解的必然选择。

一、当前涉检信访工作中存在的问题
（一）受理不规范
涉检信访的接收和分流仍存在较大的随意性，尤其是反映侦查、审判、执行违法类的法律监督案件，很多都被当做普通信访事项处理，或直接引导信访人向当事机关反映，或将信访件存查。有的地方甚至将不服公安、检察、法院生效处理决定的申诉也当做普通信访，未导入司法程序办理就单纯通过思想工作劝导信访人息诉罢访。出现上述问题，一方面是受案部门与办案部门的沟通衔接不畅，许多业务部门只将不服判决裁定等法律文书的申诉作为案件而对于司法人员违法办案的控告，因受案标准不明，调查取证难，业务部门往往不愿接收。另一方面是部分控申干警业务不精通，对于各类涉检信访的受理条件、主管部门及办理程序不甚了解，因而未能及时规范受理。
（二）办理不及时
部分业务部门将主要精力放在依职权办案上，主观上对信访事项没有足够的重视，认为信访事项可办可不办，能不办就不办，没有真正作为案件对待。虽然控告申诉部门移送的涉检信访类事项有三个月的办案期限，有的业务部门存在不及时接收或接收后未及时办理，或未经实体调查办理就给出不予支持的处理意见，导致法律程序空转。究其原因，主要是存在畏难情绪，申请检察监督的案件大部分都是已经定案或是相关办案部门正在办理中的，监督工作开展难，加之一些信访人存在缠访缠诉倾向，让办案人员避之不及。
（三）答复不到位
按照高检院“件件有回复”要求，对涉检信访应当做七日内程序性、三个月结果性答复。通过开展“回头看”专项工作来看，基层检察院关于答复主体和答复方式都不一致，有的院只对办理结果进行实体答复，而不作分流处理的程序性和阶段性答复，对于未办结或存查的案件就不予答复。有的院只作口头答复，不愿出具书面答复，有的业务部门不愿直接接触信访人，出具办理结果给控申部门答复，而控申部门对案件具体情况不清楚，只能告知处理结论，对当事人提出的理由无法进行有针对性的答复。
上述问题容易导致重复信访不断，而且是同一信访问题重复上访、多部门频繁上访。这些积案有的涉及内容复杂，有的牵扯较多责任部门，有的属于历史遗留问题，有的在基层或是在首办环节没有处理好导致矛盾激化，问题越积越深。

二、涉检信访案件化办理的必要性
涉检信访与普通信访存在本质的差别，前者属于司法案件，后者属于信访事项。涉检信访具有程序性、稳定性和法律意志性，办与不办主要取决于法的因素，符合法律规定的必须依法按程序办理，不符合法律规定的则不可能重新启动。司法实务中将涉检信访的“案”混同于普通信访的“事”，以“办事化”方式处理涉检信访，导致司法案件信访化，缺少办案的规范性、程序性和严肃性，一定程度上限制了涉检信访人的诉讼救济权利行使，影响了检察权威和司法公信，导致信访矛盾激化。面对日益严峻的涉检信访新形势，为聚焦检察监督的主责主业，破解信访矛盾化解难题，需要积极探索信访事项案件化的实现路径。
(一)落实涉检信访改革的必然要求
涉检信访改革的核心就是要把涉检信访事项导入司法程序，让信访的归信访，司法的归司法。然而，近年来仍然存在大量涉检信访案件程序空转，未依法导入法律程序或未经实体办理，以及已经办结的涉检信访案件重复信访，终而不结等信访问题，改革实际成效未能完全显现。根本原因在于司法机关仍然以“信访”而非“办案”的理念和方式在处理涉检信访事项，缺少对涉检信访事项的程序性规范和案件化管理。建立涉检信访案件化办理机制，才能提升涉检信访办理的刚性、司法性和严肃性，确保每个涉检信访依法处理，及时办理，真正实现涉检信访处理的司法化。
(二)落实群众信访件件有回复的具体举措
2019年以来，张军检察长多次对“群众来信件件有回复”工作作出重要指示，要求对群众来信在一周内作出程序性答复，三个月内进行进展性或实体性答复。对群众信访做到件件有回复，是新时代控告申诉检察主动适应我国社会主要矛盾变化、落实以人民为中心发思想、满足人民群众司法需求的政治责任，是坚持创新发展新时代“枫桥经验”、积极妥善化解检察环节信访矛盾纠纷、促进提升信访法治化水平的必然要求。落实群众信访件件有答复，不仅要做好审查分流的程序性答复，更要做好案件办结后的实体性答复，避免出现一转了之、久拖不决、石沉大海的情况，答复既要及时高效，又要精准规范，避免出现答复不及时、错误答复等情况。信访处理的规范化是落实群众倌访“件件有回复”的基础和前提。建立涉检信访案件化办理机制，明确办案期限和程序，实现案件化管理和监督，才能确保每个涉检信访都能依法按程序办理，对信访群众的答复工作有理有据，真正实现“件件有回复”工作保障群众权利、满足群众司法需求、提升群众幸福感和满意度的司法价值。
(三)推动法律监督工作的重要路径
控告申诉制度不仅是对公民控告、申诉权利的落实和保障，也是检察机关法律监督线索的重要来源。诉讼领域的违法犯罪隐蔽性强，除办案机关外，只有置身其中的诉讼参与人清楚掌握一线案情，能够为检察机关提供及时准确的法律监督案源信息。群众信访尤其初信初访中存在大量查办价值较高的法律监督线索。司法实践中，出于对缠访缠诉的恐惧心理，以及先入为主的“信访无理”观念，许多业务部门对群众控告申诉的线索未能重视，或缓而不查，或单纯抱着应付的心态走完程序，导致一些确有价值的监督线索未能得到有效发挥。同时，由于群众控告申诉举报得不到依法及时办理和答复反馈，一定程度影响了群众对检察机关法律监督的信心，间接导致法律监督线索来源的减少。通过实行信访事项案件化，建立严密的程序规范和管理流程，提升强化涉检信访办理的刚性，倒逼办案人员认真审查、依法办理，确保人民群众反映的诉讼监督线索都能得到全面深入调查审查，真正发挥群众控告对检察机关法律监督工作的线索价值。

三、检察机关案件化办理涉检信访机制探索
办理群众信访，是控告申诉检察的重要内容，是检察机关密切联系和服务群众、维护人民群众合法权益、依靠群众开展法律监督的重要途径。涉检信访案件化，就是要通过程序设计、流程监督和质量管理的一系列制度建设，让涉检信访真正导入司法办案程序，通过办案模式开展法律监督，促进息诉罢访。
(一)涉检信访案件化的基本条件
检察机关案件化办理涉检信访案件是指人民检察院对检察机关管辖的涉检信访事项，以案件化方式规范办理的工作模式。并非检察机关接收的全部信访事项都属于案件化办理范畴，只有检察机关管辖的依法能够导入司法程序的信访才进行案件化办理。
一般来说，涉检信访案件化应当符合检察主管、主体适格、有具体的事实和理由、可以导入法律程序四个条件。检察主管是基本前提，对于不属检察机关管辖的信访事项，控申部门只要根据信访性质审查移送有关主管部门或告知信访人向主管部门反映即可，不需进入信访案件化办理环节。主体适格是指信访人依法具有控告申诉举报的资格。控告申诉类信访大都有特殊主体要求，例如不服法院判决的申诉主体必须是原案当事人，申请执行监督的主体必须是当事人或利害关系人等等，举报类信访则可以是任何公民。具体的事实和理由是核心要件，信访类案件与其它案件的最显著差别在于内容的模糊性和不确定性。特别是对司法人员的控告举报，许多未能提出具体的事实和理由，仅是因不服生效裁判或其它法律文书而臆断办案人员存在违法犯罪，提出控告举报的，不宜一律导入案件化办理。应当由控申部门在审查分流时经过线索评估，认为信访人能提出具体的事实和理由，需要经过审查调查的，才作为案件导入司法办案程序。可以导入法律程序是审核性要件。司法案件的稳定性、终局性特征决定了涉检信访都存在程序的终结。例如民事申诉和立案监督类申诉以一次为限，不服刑事裁判的申诉则可以逐级申诉，但同一检察院不予重复办理。对于已经全部走完相关法律程序的信访事项不能再导入案件化办理，符合依法终结条件的，可以根据《关于健全涉检信访终结制度的意见》和《人民检察院控告申诉案件终结办法》的规定申报终结或建议终结
(二)涉检信访案件化的程序设计
检察机关涉检信访案件化设计，要具有一般案件的实体要素和程序要求，形成流程规制，始于线索受理，终于认定处理后归档，监督活动全程留痕，凸显检察监督的属性。涉检信访案件化的总体流程，大致可以分为线索受理、办理、答复和结案四个步骤。
一是受理分流。控申部门对接收的群众信访，应当在七日内进行审查分流并将处理情况答复信访人，自受理之日起，信访事项进入案件化办理模式。不服法院生效判等文书类的申诉案件受理条件较为明确，而反映立案、侦查、审判、执行违法等的诉讼违法类控告举报，则没有具体的受案标准，信访人需要提供哪些材料，是否要提供证据或证据线索，都不明确，实践中各地受理标准把不一。业务部门与控申部门对受案的认定标准也不统一，导致出现有些线索控申部门受理后业务部门不愿接收或不予办理的情况。因此，需要建立各部门涉检信访案件办理职责清单，明确各类涉检信访的受理条件、主管部门及办理期限，避免出现业务部门对涉检信访不予接收、相互推诿或只收不办导致的信访积压情况。
二是审查办理。对于移送其它部门办理的涉检信访，控申部门要做好审查分流、程序导入和跟踪督办工作，根据各类案件的办理期限，在案件即将到期前进行跟踪催办。办案部门确因法定事由未按期办结，依法可延长办案期限的，应向控申部门说明办理情况，由控中部门对信访人进行阶段性处理情况答复。控申部门自行办理的案件，主要包括阻碍辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利的控告申诉、国家司法救助等，以及反映本院违法的控告申诉。要依托统一业务应用系统，将涉检信访受理及其它控申自办案件真正纳入案件化管理，实现涉检信访办理全程、动态、实时流转与监控。
三是回复答复。答复是信访处理的重要环节，不仅关系信访人的知情权，后续救济权，也直接影响检察机关的社会公信和群众满意度。涉检信访的案件化办理，是信访审查处理的案件化，也是信访件实体办理的案件化。首先要做好涉检信访审查分流的程序性答复，即由控申部门在接收信访件之日起七日内回复信访人案件受理及分流情况，其次要做好办理结果的实体性答复，必须做到实体结果上件件有回复，同时要强调答复的说理性和针对性。针对许多办案人员不愿直接接触访人，不听取信访人意见的情况，需要明确办案人员的实体答复职责，做到谁办理谁答复，控申部门协助做好教育劝导和矛盾化解工作
四是结案。结案是信访案件办理终结的标准和方式。涉检信访以案件化的方式进行，就需要一案一档，办结归档。这既能清晰地反映出检察机关法律监督的具体内容，也为今后信访案件的评查复查情况留下依据。信访案件不宜简单以某一种决定的作出确定为办结标准，应当以“法律程序不再导入”为原则，参照《人民检察院控告申诉案件终结办法》的要求。办结后的涉检信访应及时归档，建立司法档案，明确卷宗装订和归档要求，归档内容包括信访人递交的信访材料、审查报告、处理决定、答复反馈情况等，确保涉检信访案件办理全程留痕。

四、涉检信访案件化办理的思考及建议
检察机关适应新时代信访法治化改革的要求，针对实践中遇到的困惑和问题，需要从应然与实然相结合的角度，重构控告申诉检察制度体系，而信访事项案件化将成为检察机关办理涉检信访的主要路径。
（一）贯彻基本司法原则，完善案件化办理涉检信访工作机制
一是构建形式理性化的案件化办理程序。涉检信访作为信访在司法程序中作用的产物，其运作必须符合司法程序现代化的特性。因此，办理涉检信访的程序应符合诉讼制度形式理性化的要求，即法律体系的完整和谐性、规范的严谨性、终结程序的理性化、诉讼法律实现的效益化。法律体系的完整和谐性是指文本应当统一、完整且科学。规范的严谨性要求改变目前制定的终结办法中的相互冲突和矛盾的现状。终结程序的理性化要求营造一个相对独立于外部环境的独立空间，这个空间应排除其他机关和上级领导的交办、转办，依据当事人诉求是否有理，证据是否充分等作出决定。诉讼法律实现的效益化主要体现为通过程序法治化的改造实现当事人有序参加，并在程序运行过程中各方均有机会平等地表达意见，提供证据，最终实现纠纷的解决，实现当事人息诉罢访。
二是以诉访分离为基本原则，实体性审查立案必要性。首先，涉检信访应该明确界分“诉”“访”分类别确定立案标准。“诉”可以指诉权或者诉讼权利，是一种由宪法保障并通过具体法律予以确认并具体规定的权利，具体表现为在诉讼程序中享有的各项权利，其整个运作都发生在司法程序的过程之中。而“访”则是指脱离了诉讼程序，并由诉讼程序衍生的，其主要目的是以保障公民政治参与、民主监督为目的的民主性权利。具体包括相关司法处理决定已走完监督、申诉等救济程序，信访人仍然不服的。其次，要针对不同类别确定不同的立案标准。对于“诉”，控申检察部门一般不需要立案办理，只要积极引导信访人，引“访”到“诉”，导入正常的救济程序。但是，对于本院办理的诉讼案件，当事人出现缠闹访、群体访、进京访、自伤自残等非正常信访行为，处于稳控目的，特殊时期可以以稳控类信访案件立案，落实稳控措施。对于“访”，则主要从立案必要性考察，对于信访人法律救济程序已经走完，其信访诉求在“法律之外，情理之中”的，应立案办理。
三是遵循诉讼案件的办案模式。进入案件化办理的信访不同于一般信访，它是检察处理决定和法律监督意见与信访结合的特殊产物。因此其办案模式应遵循诉讼案件的办理模式。办理中，承办人可以调阅案卷材料、接访谈话、询问核实、查询咨询;对在事实、证据和法律适用上，信访人与原案处理决定机关存在重大分歧的或因案件外缘由而缠闹访的，可以邀请“公信人士”参与案件审查;案件承办人针对信访事项完成调查、审查工作，认为案件符合结案标准的，应当在规定期限前制作《控告自办案件报告》，拿出处理意见提交审批或审议，制作相应的法律文书送达信访人
（二）坚持以人民为中心的工作理念，提升涉检信访案件化办理效果
做好涉检信访是检察机关参与社会治理的重要体现。检察机关应主动作为，既要依法发挥法律监督职责，做到有错必究、公正司法;又要通过组织公开听证、公开答复，吸纳社会力量参与检察工作，提升社会效果；还要对确有困难需要继续帮扶的信访人，及时开展帮扶救济工作，使其基本生活得到保障，及时传递检察温度，感受司法关怀。
一是强化承办检察官的责任落实。信访事项转化为控告申诉案件办理后，必将强化员额检察官的办案责任，充分调动检察官的工作积极性，使其更加注重办案过程中的矛盾化解。控告申诉检察部门检察官对人民群众提出的控告申诉，应重点围绕是否有事实、法律依据及程序的正当性进行审查判断。办结时，承办检察官应将事实依据、证据情况、法律法规逐一释明，并运用通俗易懂的语言，促使信访当事人理解和接受，并按相关程序进行答复。
二是注重运用公开审查方式，增强办案工作的透明度和社会参与度。将涉检信访纳入案件化办理后，要注重坚持和落实“应公开、尽公开”的公开审查原则，邀请法律、医学、心理学等专业背景的人大代表、政协委员、公益律师、人民调解员、人民监督员等参加案件的公开听证、公开答复，客观公正地对检察机关的处理决定、监督结论等作出评判，并运用提问、答疑等方式进行释法明理，及时消解信访人对检察机关的抵触情绪，促进矛盾化解，赢得社会公众对控告申诉检察工作的理解和支持。
三是注重提升办案效果，推动国家治理体系和治理能力的现代化。涉检信访反映的问题往往相互交织，检察机关在案件化办理涉检信访案件中，要积极协调各方，争取支持，努力实现办案政治效果、社会效果和法律效果的统一。一方面，对涉及民生、稳控、教育等涉检信访问题，要在依法办理的同时，加强与政府相关职能部门的联系协调，对生活确有实际困难的信访人员，建议相关部门落实必要的帮扶救济措施。另一方面，要立足检察职能，对办案中发现的一类问题或社会治理中存在的薄弱环节，深入分析原因，及时向上级机关或相关职能部门提出有针对性的建议和对策，做到办理案、治理一片，更好体现在推动国家治理体系和治理能力现代化中的检察担当。
 
 
注释：
[1]参见严忠华、王玮、樊亚宁：检察机关案件化办理涉法涉诉信访的实证分析
[2]参见姚金珏、卢维、葛飞：涉检信访案件化办理机制探索