◎何德文
随着经济社会的不断进步，建立完善法律顾问制度和三方调解机制不但是依法行政工作的现实需要，也是纵深推动卫生计生事业科学、健康和可持续发展的动力支撑。近年来，在各级党委政府和主管部门的大力支持下，利川市卫生计生局紧紧围绕行业自身特点和工作实际，大胆探索、勇于创新、攻坚克难，成功将法律顾问制度和三方调解机制“嫁接”到卫生计生行政管理、行政执法和行政决策的实际工作中，有效破解了涉医领域系列难题，取得了良好的社会效益。 一、主要做法
（一）推行法律顾问制度
2006年以前，利川市共有18家医疗卫生机构自发常年聘请了涉医法律顾问。在市委、政府的高度重视和市司法局的大力支持下，2007年，利川市卫生计生局对全市医疗卫生系统的法律顾问资源进行有效整合，组建了规模为7人的差异化法律顾问团，常年为全市6个市直医疗卫生单位、14个乡镇卫生院和637个村卫生室提供法律服务，并实行统一聘用、统一管理、统一考核。随着形势发展的需要，为切实加强对法律顾问团队的制度化、规范化、科学化管理，2010年5月，该局修订实施了《卫生系统法律顾问工作规则》，将法律顾问的服务职能进行重新定位，将其工作范畴由单纯解决医疗纠纷向医疗机构的行政管理、行政执法和行政决策延伸，实现了由被动应诉向主动沟通、由单一服务向多元管理的转变，建立健全了“事前防范、事中介入、事后补救”的法律事务风险防控体系。
一是建立重大决策参与机制。在制定行业重大决策、行政规定和规范性文件时，邀请法律顾问全程参与并进行合法性审查论证，切实降低法律风险，有效避免因决策失误而导致工作差错。该局制定的《利川市医疗纠纷预防处置暂行办法》、《乡村医生管理条例》、《卫生系统财务管理办法》等重要刚性规定均是在法律顾问共同参与下制定的，制发的行业规范性文件也融入了法律元素，确保出台的部门规章和重大决策合法有效。
二是建立重点建设和采购项目审核机制。卫生计生事业作为最大的民生工程，近年来，各级投入逐年增多，为有效保障项目资金运行安全，全市卫生计生机构建设或采购资金凡在5万元以上的项目必须经过法律顾问审查。三年来，用于机构业务用房建设和大型医疗设备采购投入资金达2亿余元，法律顾问均全程参与了项目谈判、合同起草、设备采购和项目资金管理等监管环节，未出现一例经济纠纷或腐败案件，有效规避了项目资金的使用管理风险。
三是建立专业法律支撑机制。卫生计生行政执法工作涉及面广，执行难度大，针对此类重难点问题，在打击非法行医、行政处罚、行政复议以及重大行政执法等环节中，主动引入法律顾问参与机制，多方提供法律专业支持，确保了卫生计生行政执法工作的主体合法、用法适当、程序规范，未出现行政败诉案件。
四是建立法制宣传培训工作机制。法制宣传教育是依法行政的基础性工作，利川市卫生计生局充分利用法律顾问的专业特长，通过举办法制讲座、座谈交流、以案说法等形式，大力推动依法行政工作。近三年来，法律顾问协助该局举办了《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《职业医师法》等专题讲座16次，开展法律知识竞赛12次、法制宣传14次，培训人数达1800余人（次），全市医务人员的法律素质得到极大提升。
（二）建立医疗纠纷第三方调解机制
随着人民群众日益增长的医疗服务需求和维权意识的不断增强，加之现行法律、体制、机制不完善等综合因素，医疗纠纷呈逐年增多趋势，医患矛盾也逐渐成为社会普遍关注的热点和卫生计生行政部门的工作难点。2011年，利川市卫生计生局建立了第三方调解机制，与市司法局联合成立了利川市医疗纠纷人民调解委员会，及时、高效、稳妥化解医疗纠纷，实现了患者满意、医院满意、社会满意的“三赢”效果，有效维护了社会的安定稳定。
一是协商机制。对医患纠纷争议不大，双方已达成共识且赔偿金额在1万元以内的，由医患双方自行协商解决。
二是调解机制。对医患纠纷争议较大，双方不能达成共识且赔偿金额超过1万元的，由人民调解员介入，在充分尊重事实基础上，通过摆事实、讲道理，加强医患双方沟通协调，进行调解处理。
三是司法机制。对医患纠纷争议大，双方不能达成共识甚至有矛盾激发趋势的，及时引入司法程序。
四是评调机制。对医患纠纷争议大，双方不能达成共识，而患方无意进入司法程序且赔偿金额超过十万元的，及时约请医学库专家介入，在对事实进行科学、客观、公正评判基础上，进行调解处理。
（三）健全机制，强化保障
一是探索建立法律顾问工作考评制度。制定了《法律顾问工作年度考评办法》、《案件处理追踪考核制度》及《日常工作标准》等系列管理制度，坚持多方认可、注重实效的原则，建立以能力和实绩为导向的考核评价制度。同时，通过不定期听取顾问律师工作述职与律师事务所主动征询单位意见等方式，确保考评工作质量。
二是加大经费保障力度。为确保法律顾问及三方调解工作的顺利推进，该局每年安排专项经费用于购买法律服务。近三年来，该局落实专项经费45万余元，为扎实推进卫生计生系统法律顾问及三方调解工作提供了强大的资金保障。
二、取得的成效
（一）提高了依法行政工作的效能和公信力。该局在行政决策、行政管理和行政执法过程中，充分发挥法律顾问的参谋指导作用，保障了依法行政工作的效能和公信力。在行政执法和行政管理过程中，法律顾问先后提出建设性意见或建议28条，化解卫生计生执法风险11次，有效规避了法律风险。近三年来，该局立案查处卫生计生违法案件88起，罚款53.7万元，所有案件均做到适用法律准确，未留下任何后遗症。
（二）有效化解了医疗纠纷。人民调解员通过摆事实、讲道理、宣传法律知识等方式，成功阻止了患方的过激行为，化解了患方不合理要求，并将医疗纠纷引入司法程序，有效遏制了医闹现象的发生，达到了医患双方均满意的客观效果。近年来，利川市平均每年发生医疗纠纷40余起，经法律顾问参与，协商解决20余起；经人民调解委员会调解10余起；引入法律诉讼程序约10起。未出现一起因处理不当而引发医闹、越级上访的事件。
（三）切实保障了医患双方的合法权益。医疗机构是公益性服务机构，其资产、资金属全民所有。在出现医患纠纷后，患方会以各种理由提出高额的经济赔偿诉求。经法律顾问或人民调解员及时介入，以事实为依据、以法律为准绳，耐心细致地调解，让医患双方明法明理，公平、公正地维护医患双方的合法权益，确保社会安定稳定。
（四）提高了系统干部队伍的法律素质和依法管理的能力。通过邀请法律顾问专业授课、以案说法等形式，使系统干部队伍的法律意识和依法行政能力得到极大提升，并逐渐达成卫生计生事业的发展要用法、卫生计生事业的管理要懂法、卫生计生事业的稳定要靠法的共识。
三、经验及体会
（一）建立完善法律顾问制度和三方调解机制是加强行政效能建设的客观需要。卫生计生行政管理必须置于国家法律法规约束之下，法律顾问全面参与和介入卫生计生行政管理领域，积极参与突发公共卫生事件应急处置，能够有效解决依法行政进程中的突出问题，切实提高依法行政执行力。三方调解机制的建立极大缓解了医疗资源不足、环境不优的压力。
（二）建立完善法律顾问制度和三方调解机制是加强行政效能建设的重要推力。行政职能转变必然涉及行政权力和行政行为的规范，有效避免行政决策行为的主观性和随意性，客观上需要法律专业人士参与处理日常涉法事务，并提出具有前瞻性、建设性和可行性的意见或建议，及时发现并弥补行政职能转变中存在的问题和漏洞，协助制定防范措施，有助于深化行政管理体制改革、理顺行政执法体制、强化行政监督机制。
（三）推行法律顾问制度和三方调解机制是坚持以人为本、科学发展的有效举措。要减少行政决策的盲目性、规避法律风险，并避免因决策失误而造成卫生计生事业和群众合法权益的重大损失，就要规范和加强法律顾问工作，充分发挥法律专家在科学决策、民主决策、依法决策等方面的参谋、顾问作用，使卫生计生行政管理工作走向更加科学化、规范化和法制化的轨道。
（来源：《楚天法治》2015年第03期）
