王 伟

    中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确规定“发展公证员、基层法律服务工作着、人民调解员队伍，推动法律志愿者建设。建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏的问题”。中央的这一重大决定，使基层法律服务业迎来了新的春天。我国基层法律服务业自八十年代初诞生以来，以“面向基层、服务及时、便民利民”为特色，以“忠于法律、维护正义、遵守诚信、公平竞争”为执业标准，走“自主执业、自收自支、自我管理、自我发展”的道路，不断地在改革中发展壮大，逐渐成为维护基层社会稳定、推动社会经济发展的重要力量。然而，近几年来，随着我国行政机构改革的不但深入，出现了一些不利于基层法律服务业发展的因素，使基层法律服务出现了严重萎缩的局面, 在一定程度上严重影响了基层社会的和谐稳定. 在此，笔者针对当前基层法律服务业存在的问题，对进一步发展农村基层法律服务业进行一些政策探讨.

    一、当前基层法律服务业存在的问题

    （一）收费标准过低，制约了基层法律服务业的发展。    
    现行的基层法律服务所的收费依据还是16年前各省司法厅和省物价部门联合制定的较低的收费标准，与16年前相比，现在的物价水平大幅度上涨，办案成本大大增加，不少农村基层法律服务工作者的办案收入除掉成本后所剩无几，即使是各所的业务骨干，有的辛辛苦苦奔波一年的纯收入也只跟农村的一个普通建筑农民工的收入差不多，所以, 部分基层法律服务工作者不得不改行从事其它收入高的职业或者到收费高的城市去执业，这也是近几年农村基层法律服务工作者大幅度减少的主要原因。据调查，近几年来农村很多乡镇超过30%的基层法律工作者离开乡镇到城里去执业或改行另谋它业，有30%的乡镇法律服务所现在只有一名专业法律服务人员在执业，还有的乡镇法律服务所因无人执业而关了门。因此，现在农村基层对法律的需求越来越多与农村基层法律服务专业人才越来越少的矛盾显得十分突出。
    （二）“黑律师”过多，扰乱了农村法律服务市场.
    在基层,有不少对法律一知半解的中老年农民和社会无业人员(大多数为60岁左右的人员), 认为从事法律服务有利可图, 他们就偷偷到市场上买本假的律师执业证后, 就到处以律师的名义拉生意,到处拍胸替人打官司,到处骗吃骗喝骗钱. 这些人唯恐天下不乱，在法庭上, 他们完全不讲法律程序, 完全不懂具体的法律规定, 胡搅蛮缠, 胡说八道，只要法官不支持他们的要求,他们就跟法官大吵大闹,甚至怂恿当事人到处上访告状,不仅浪费了当事人大量的费用,而且还严重扰乱了法院正常的诉讼秩序,严重影响了律师和基层法律服务工作者的社会形象.对这些“黑律师”,现在很多地方还没有人管,法院也不卡关, 以至这些人有恃无恐, 胆子越来越大,甚至到了与正规的律师和基层法律服务工作者抢“饭碗”的地步. 
    （三）队伍素质参差不齐,整体形象有待提高。
    目前我国基层法律服务队伍中，除了绝大多数法律服务所主任具有大专文化程度外，其他法律服务工作人员大多数只有高中文化程度，并且少数近几年进入这个行业的人员都没有通过全国统一考试，都没有取得基层法律服务工作者执业资格证，都只是办了个临时执业证就开始执业，甚至还有少数60岁左右的老农民和社会无业人员凭关系和一知半解的法律知识，也申请临时执业证进入基层法律服务所执业。另外，机构改革后，基层法律服务所成了以行业管理为主的社会中介机构，成了民间性质的自律性服务机构，所以，各地司法行政机关对基层法律服务人员的培训学习抓得也不多。由于人员素质参差不齐，少数基层法律服务工作者在执业工作中受利益驱动，违规违纪现象时有发生，影响了基层法律服务工作者的整体形象。
    （四）基层政府的支持弱化，部分农村基层法律服务所出现生存危机。
    在2000年国务院《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改革的意见》和司法部《基层法律服务机构脱钩改革实施意见》下发后，多数地方的司法行政机关和基层政府对基层法律服务工作很少过问,在一些政法领导的讲话中也很难听到基层法律服务的内容，基层政府和司法行政机关对基层法律服务工作的支持大大减弱了,基层法律服务工作者都有被遗弃的感觉。不少地方的基层政府只是有了难事、大事、麻烦事时才想到基层法律服务所，才把属于社会自由职业者的基层法律服务工作者当成”司法干部”通知他们无偿地去“消灾”、“灭火”。不仅如此，《律师法》开始施行后，基层法律工作者的业务严重受挫，有些法院的法官片面理解《律师法》的规定，而拒绝基层法律服务工作者代理参加民事、经济和行政诉讼 （这几项业务是司法部第19号令规定的基层法律服务工作者的主要业务)，所以,基层法律服务机构的业务有较大幅度下降，业务收入也有较大幅度减少. 有些经济落后地区的基层法律服务工作者,一年的业务收入不够养家糊口, 部分农村基层法律服务所面临生存危机。不过,修订后的新《民事诉讼法》第58条将基层法律服务工作着与律师同时列为诉讼代理人，基层法律服务工作者终于从法律上获得了诉讼代理权，基层法律服务业的不利形势开始好转，广大基层法律服务工作者在新《民事诉讼法》中看到了新的希望。
    （五）缺乏规范性文件指导，部分管理方法滞后。
    现行的基层法律服务所管理制度大多是计划经济时期的产物，很多内容已不再适用于新形势下的基层法律服务实际工作，而新的管理制度没有出台，所以大多数基层法律服务所管理不规范，部分基层法律服务所平时各自受案，各自收费，各自办案，办案档案各自管理。虽然有的所制定了相关的管理制度，但因缺乏有力的约束机制，也没有很好的执行这些管理制度。另外，现在还有不少地方的基层政府领导和司法行政机关的领导仍然沿用计划经济时期的管理模式管理基层法律服务所，仍然把基层法律服务工作者当成司法行政干部，仍然经常安排早已属于社会中介机构的基层法律服务所无偿地履行政府行政职能，如安排他们代表政府处理和督办相关行政事务，参加执法机关组织的执法检查等等。
 
    二、政策与建议

    中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已明确的将“发展基层法律服务工作者队伍”和“推动法律服务志愿者队伍建设”作为依法治国的重大措施在全国推行，中共中央的这一重大决定就是政策。各级政府和各级司法行政机关应该根据中央的决定，制定出大力发展基层法律业的政策性规定，要把加强基层法律服务工作，作为维护社会稳定和推动社会经济发展的重要举措，切实解决好基层法律服务业在发展中存在的一些困难和问题，促进其健康发展。
    （一）加快基层法律服务业的立法进程，为基层法律服务提供法律保障。
    新《民事诉讼法》第58条规定：“律师和基层法律服务工作者可以被委托为诉讼代理人”.这就从法律层面上确定了基层法律服务工作者具有诉讼代理的职责.但是目前,我们国家对基层法律服务业进行管理的政策依据是14年前司法部发布的《基层法律服务所管理办法》(司法部令第59号), 和《基层法律服务工作者管理办法》(司法部令第60号)，这两个文件只是部门规章，还不是国家法律，也不是行政法规，所以，司法部应借鉴《律师法》和《公证法》的起草和颁布过程中的经验，以《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，和新《民事诉讼法》的第58条规定为依据, 尽快通过立法的形式，将有些内容已过时了的司法部59号令和60号令修改后上升为行政法规或法律，确保基层法律服务工作者在执业时有法可依、依法执业。
    （二）整顿基层法律服务市场, 规范基层法律服务业管理.
    首先，要由司法行政机关负责，公安机关配合，拿出具体有效的行政措施，整顿基层法律服务业，净化基层法律服务市场。对于购买假律师执业证，并以“律师”名义从事有偿法律服务的严重扰乱农村法律服务市场的社会人员，应依据《治安管理处罚法》第49条规定（即定性为诈骗行为）和第51条规定（即定性为招摇撞骗行为），以及第52条规定（即定性为买卖公文行为），对当事人进行治安处罚。情节严重的应依据《刑法》第266条规定（即定性为诈骗罪）和第280条规定（即定性为买卖国家机关公文、证件、印章罪）追究当事人的刑事责任。另外, 对冒充律师从事法律服务的还可以依据《律师法》第46条之规定由公安机关或司法行政机关依法处理 . 第二, 司法行政机关应根据新的形势和基层法律服务机构社会中介组织的性质，修改和完善相关的基层法律服务业管理制度，使基层法律服务业的管理既符合市场经济规律，体现法律服务市场化的特点, 又切实可行。第三, 司法行政机关要严把入门关,凡没有通过全国统一的基层法律服务工作者资格考试考试和司法行政机关考核的人员一律不得进入基层法律服务领域执业。严禁那些思想素质和业务素质不高, 社会形象不好的所谓“黑律师”、“土律师”蒙混过关进入法律服务领域执业. 对于那些以捞“烟钱“和”酒钱“为目的的、无照从事法律服务的社会无业人员(基层干部和群众称之为"水货”，要责令其停止执业。第四, 由各级基层法律服务工作者协会负责，要经常性地组织基层法律服务工作者进行业务培训, 要进一步加强其职业道德教育和执业纪律教育, 要通过多种途径努力提高广大基层法律服务工作者的业务素质和政治素质.
    （三）调整提高基层法律服务业的收费标准，使基层法律服务业真正实行市场化。
    省司法厅应主动联系和配合省物价部门对16年前制定的基层法律服务所收费标准重新调整，尽可能参照律师的收费标准，制定出指导性的新收费标准。同时，还应专门行文允许基层法律服务机构在新的收费标准基础上，根据法律服务工作者的业务水平、工作经验、工作技能和在办案中所花时间的长短、精力的多少以及案件的难易程度与当事人协商收费，以体现法律服务“市场化”的特点和“按劳取酬”、“劳酬相当”的社会主义分配原则。
    （四）围绕社会主义新农村建设，大力拓展农村基层法律服务领域。
    基层法律服务工作应按照“改革深入到哪里了，市场经济发展到哪里，法律服务就跟踪到哪里”的大服务方针，围绕基层经济工作和法制建设的重点，积极拓展法律服务业务，只要是法律不明文禁止的领域，基层法律服务工作者都可积极介入，一切以满足社会需要为出发点，社会需要什么样的法律服务，就提供什么样的法律服务，特别是要开拓为农村经济改革，繁荣农村经济服务的法律服务业务。要开拓为发展和完善农村商品市场，培育和规范农村土地、金融、劳动力、信息等要素市场服务的法律业务。要开拓为农村基层政府转变职能，增强政府宏观调控能力服务的法律业务，要开拓为培植农村新的经济增长点，保持基层社会稳定的法律业务等等。
    （五）加强对基层法律服务业的宣传，为基层法律服务业的进一步发展创造良好的舆论环境。
    各级新闻媒体应加强对基层法律服务工作的宣传报道，要积极宣传广大基层法律服务工作者忠于法律、维护正义的典型案例，要积极报道广大基层法律服务工作者尽心、尽力、尽职、尽责地维护当事人的合法权益的典型事迹。同时，基层法律服务机构还要加强自我宣传，要积极总结自己在法律服务中的成功经验，要积极报道本单位在法律服务中有重大影响的先进人物和先进事迹，以此来扩大基层法律服务业的社会影响力，从而促进基层法律服务业的进一步发展。