【高端论丛】湖北实施法律援助项目调查与思考

马安骏

法律援助，在我国是新兴的法律制度。纵观湖北法律援助事业的发展，与同时期这一事业在全国的发展息息相关，又因其固有的地域特质，而具有鲜明的特色。尤其是2007年至2013年，湖北省政府连续七年把为经济困难群众和农民工提供法律援助，作为省政府每年为民办实事的十件实事之一，使湖北的法律援助事业蓬勃发展，异彩纷呈，波澜壮阔，为荆楚大地的繁荣发展充分彰显了职能作用。七年的奋斗与辉煌，必将载入史册。

一、经济社会发展新阶段的重要举措

法律援助关系到民生大计。民生根植于人类的内在需求，民生的重要性及其复杂性，决定了民生问题不仅是一个经济命题，更是一个政治命题，表现为民众的生活始终与国家的治理和社会的管理联系在一起。湖北省委、省政府连续七年把法律援助列为为民办实事项目，是立足经济社会发展全局的创新性决策，是构建法治湖北、和谐湖北的重要举措，是实实在在的德政工程、民生工程。

拓展了善用法治的新视野。法治是人类治国理政智慧的结晶。运用法治思维谋划、推进工作，运用法治方式研究、解决问题，是社会科学化管理的最佳路径。2007年，全省两会期间，将为困难群众和农民工提供法律援助第一次列为为民办实事项目，写入政府工作报告。2009年初，省委、省政府成立了由分管副省长任组长，省直18个部门为成员的法律援助工作协调小组，协调和解决法律援助为民办实事工作中的困难和问题。第五次全国法律援助工作会议后，省委、省政府两办下发了《关于进一步加强和改进法律援助工作的意见》，就进一步扩大法律援助覆盖面，着力完善法律援助便民措施，全面落实法律援助政府责任，切实加强法律援助工作组织领导等五个方面作出具体规定，要求法律援助办实事项目常态化。2011年7月，省委通过《关于进一步加强和改进新时期群众工作的决定》，将法律援助作为一项重要内容纳入其中。湖北正在法治化的轨道上不断崛起！

顺应了人民群众的新期待。法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业。湖北是一个农业大省，也是一个农村劳动力转移大省。截止2012年12月底，湖北农村劳动力转移就业人数为1138.05万人，其中在省内务工216.58万人，省外务工921.47万人，外地输入劳动力突破400万人。维护困难群众和农民工的合法权益，是一项重要而紧迫的任务。全省各级法律援助机构按照统一部署和要求，采取一切有效措施，降低门槛，扩大范围，简化程序，应援尽援，优质便民服务，提升了法律援助的提供能力。七年来，全省共办理各类法律援助案件150031件，办理其他法律援助事项161.9万件，法律援助案件和事项年均增长17.8%和17.4%，年度增长幅度最快的达到了31%和42%，惠及全省困难群众177万人次。共为农民工追讨工资59511万元。同时，坚持不懈地抓好老、妇、幼、残等弱势群体的法律援助工作。七年来，全省共办理老年人法律援助案件21915件，妇女法律援助案件39592件，未成年人法律援助案件24035件，残疾人法律援助案件19195件，全面提升了法律援助的服务能力和水平，较好地满足了困难群众和农民工的法律服务要求。

适应了和谐稳定的新要求。法律援助以其特有的无偿服务优势，能够及时有效地通达民意、疏通民疑、化解民怨、解决民困，以最小的成本整合各种资源，实现社会矛盾纠纷的常态化解。在实际工作中，各地加大了对群体性事件的调处力度。七年来，法律援助机构共接待涉法信访群众1.6万余人次，非诉讼法律援助案件年均增长17%。实践证明，充分发挥法律援助的宣传、咨询、引导和沟通功能，引导人民群众以合理方式表达诉求，依法维护权益，实现定分止争，就能为社会和谐稳定提供法治支撑和保障。

开创了跨越发展的新机遇。党中央、国务院提出：“湖北要成为促进中部地区崛起的重要战略支点。” 这是对湖北发展的全面性、战略性定位，是对湖北发展的目标要求，是时代给予湖北的历史性惠顾。省委、省政府在强力推动湖北跨越发展的过程中，连续七年把法律援助作为省政府的为民办实事项目，诠释了“父母官”惠民利民的新解新意，同时，也开创了全省法律援助事业与经济社会发展和人民群众需求相适应的跨越式发展的历史性机遇。七年来，湖北法律援助事业快速发展、高水平发展、可持续发展。全省法律援助的基础性建设跨上了新的台阶。

二、党的群众路线的生动实践

群众是党的工作的着力点。党的群众观点、群众路线和群众工作，是党的根本宗旨“为人民服务”科学内涵的应有之义。连续七年的法律援助为民办实事项目，是直接面对基层群众，直接为群众利益和生活排忧解难的工作即群众工作，是以优质高效的实际性业务性工作着力解决群众最关心最直接最现实的利益问题。因而，组织实施时间跨度长、工作任务重、服务标准高的法律援助为民办实事项目，是实实在在的群众路线的生动实践，已经为历史所定格，已经成为一张经典的名片。

以健全完善的责任机制让群众放心。首先，强化责任意识。法律援助为民办实事项目不是施舍和慈善，不是简单地做好事，而是政府责任的体现，是对政府公信力和执行力的检验。其次，明晰责任目标。对困难群众和农民工以及特殊群体的法律援助需求量进行了广泛调查，合理制定了法律援助为民办实事项目的责任目标体系。再次，严格责任落实。七年来，每年年初的全省司法行政工作会议，一个重要内容就是签订法律援助为民办实事项目目标责任书，将法律援助为民办实事项目的指标层层分解，把工作任务细化到基层。最后，严肃责任考评。每年采用抽查、交叉考评和第三方评估等方式，从组织管理、办案数量、质量管理、便民服务、队伍建设、窗口建设、经费管理、档案管理、专线管理、投诉查处等十个方面进行量化考核。还配合有关部门对实事项目进度和经费使用情况进行了专项检查。健全完善目标责任机制，不断提升了司法行政机关的执行力，有效积累了完成重大项目任务的实践经验。

以健全和完善的质量机制让群众满意。法律援助质量是法律援助事业的生命线，关乎党和政府的形象。为把法律援助为民办实事项目办好办实，让广大人民群众满意，把实事项目办成经得起历史检验的民心工程，全省司法行政系统上下形成共识，视质量为生命，狠抓质量建设。

以健全完善的示范机制让群众高兴。实施法律援助为民办实事项目之初，由于缺少实践经验，底数不清。为此，省司法厅以点带面，通过高密度的现场会，高起点谋划、高水平推进、高质量落实法律援助为民办实事项目。先后在荆州市召开了“市、县落实法律援助为民办实事项目现场会”，在鄂州碧石渡镇召开了“乡、镇落实法律援助为民办实事项目现场会”，推广了市、县和乡镇落实法律援助为民办实事项目的经验，集中起来就是“实事项目化、项目方案化、方案具体化、质量标准化”的四部曲。这样，面对一个全新的庞大的项目工程，全省司法行政系统通过试点积累了经验，树立了样板，有效地得到了层层落实，全面推进。此后，省司法厅又先后在宜昌市、荆州市召开了“法律援助‘12348’自动化平台建设现场会”，在十堰市召开了“法律援助窗口建设现场会”，在黄石市召开了“武汉城市圈法律援助协作现场会”。这些举措，效应叠加，使全省法律援助为民办实事项目深入推进，逐步形成了具有湖北特色的法律援助工作品牌。

以健全完善的制度机制让群众监督。几年来，省司法厅相继制定出台了多项规范性文件，是这些年法律援助实践经验的升华和总结，是制度建设的重要成果。尤其是2011年8月3日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议高票通过的《湖北省法律援助条例》，更是体现人民群众法律援助意愿的标志性成果。

三、中国特色法律援助制度的有益探索

法律援助制度20世纪90年代中期在我国的出现，客观地说，是我国的社会主义市场经济发展到一定阶段的内在要求，是我国法治建设的必然趋势。经过这些年的广泛实践，特别是连续七年组织实施法律援助为民办实事项目的深入探索，有中国特色的法律援助制度应当在实践中发展，在继承中创新，在借鉴中完善，使之成为当今世界最优质的法律制度。

坚持社会主义的本质属性。目前，世界上已有100多个国家和地区建立了各自的法律援助制度。1994年初，司法部第一次提出了要建立具有中国特色法律援助制度的设想。在当前经济全球化的背景下，我国的法律援助制度，应当是立足于国情，应当“中国化”，应当坚持中国特色社会主义的本质属性。因此，我国的法律援助制度，肩负着捍卫社会主义制度的重大历史使命。应当不为任何干扰所惑，不为任何风险所惧，始终不渝地坚持中国特色社会主义的方向，勇于创新，永不僵化，永不停滞。

坚持服务经济社会发展大局。

法律援助事业的发展，依赖于经济社会的发展，同时又可以促进经济社会的发展。三十多年的改革开放使我国经济发展和社会进步取得了有目共睹的成就。同时，在经济体制变革所引发的利益分化过程中，社会贫富差距不断扩大，利益诉求多元交织，社会不公正的问题日趋严重。如何深化改革，构建公正社会，已成为我国改革发展不得不面对的重大课题和严峻挑战。法律援助制度具有维护经济困难群众合法权益、化解社会矛盾、维护社会公平正义的重要功能。一方面，法律援助要融入党和政府主导的维权机制，积极介入群体性事件，为经济社会发展大局排忧解难，引导人民群众依法表达诉求，主动化解社会矛盾；另一方面，法律援助要善于运用民意导向，强化舆情分析，加强政府和社会之间的有序互动，有效回应民意，努力推动社会利益协调的常态化机制建设，为构建公众参与型公共政策的制定与执行机制建言献策，从而实现政府和社会之间的良性合作。

坚持以人为本的价值理念。当代中国，经过改革开放30多年的发展，生存和发展依然是人们最普通、最强劲的需求。进入新世纪以来，在以人为本的理念之下，党和政府把保障和改善民生放在极其重要的位置上。法律援助制度的本质，是为经济困难群众提供法律帮助，使他们与社会其他成员享有平等的法律保护，进而更充分地行使当家做主的各种权利。

坚持优化基础性结构。优化法律援助的基础性结构，就是为了进一步增强法律援助的功能，更好地适应经济社会发展的需要。优化法律结构。纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家，都有健全的法律援助法律体系。我国的《法律援助条例》在整个法律体系中的地位、影响和效力，均无法与法律相比。建立有中国特色的法律援助制度，必须在立法层次上再上一个台阶。现在行政法规明确的法律援助政府责任，严格地讲只是政府的一种承诺，并没有上升为法律上的责任，不代表法律的规定，应使之成为政府必须履行的一种法律上的义务，才能最终使公民的法律援助权力真正具有法律的可靠保障。优化体制结构。我国法律援助制度的建立，遵循的是一种先建设再规划的模式。这种模式的优势是有利于发展，没有条条框框，在事物发展的初期具有极大的推动作用。其弊端是缺乏顶层设计，在事物发展的成熟期会暴露出许多体制性、机制性的矛盾和问题，从而阻碍事物的发展。队伍结构优化。优化法律援助队伍结构，要不断改善知识结构，提升专业能力和水平。打造全国统一的高层次、高水平的法律援助信息平台势在必行。