湖北省人民检察院汉江分院检察长 罗堂庆
司法管辖制度是司法管理体制的重要组成部分，事关当事人诉权行使和诉讼便利，事关司法资源的合理配置，事关审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。我国现行司法管辖制度在制度设计上与行政区划高度一致，其弊端日益凸显。笔者从我国现行司法管辖制度出发，通过分析其利弊，就建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的必要性、可行性和具体设想，谈几点认识。
一、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的必要性
建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，可以有效解决现行管辖制度的弊端，具有重要的制度价值。
（一）有利于审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，维护国家法制统一
我国是单一制国家，司法权从本质上说是中央事权。地方各级法院、检察院是国家设立在地方代表国家行使审判权、检察权的法院、检察院，而不是地方的法院、检察院。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，有助于法院、检察院在工作中排除外部干涉，尤其是阻却地方保护主义的干扰，在地方代表国家统一行使审判权和检察权，确保国家法律的统一正确实施，维护国家法制统一。
（二）有利于树立司法权威，提升司法公信力
建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，一方面可以从形式上充分保障法院、检察院不偏不倚、居中行使审判权、检察权，减少“司法主客场”的现象，通过增强法院、检察院中立性，树立司法权威，增进司法公正；另一方面可以直接消除人民群众信访不信法的思想根源，打消其通过司法途径不能有效维护自身权利的思想顾虑，减少热衷于通过上访等形式维护自身权利的现象，赢得人民群众的信任，增强司法公信力。
（三）有利于合理配置司法资源，提高司法效率
司法在追求公正的同时，还要兼顾效率。通过司法资源的优化配置，节约有限的司法资源，提高司法效率是司法工作的重要命题。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，直面一些地方法院、检察院在案件数量、办案条件等方面存在一定差异的司法现实，充分考虑解决司法资源地区性失衡的问题，可以减少一些地方法院、检察院人少案多的矛盾，有效杜绝“不够吃”、“吃不饱”的现象，促进司法资源配置的最优化和司法效率的最大化。
二、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的可行性
建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，不仅是必要的，而且综合各方面的条件考虑，还具有相当的可行性。
（一）充分的改革共识。近年来，作为司法管理体制重要组成部分的司法管辖制度，受到了理论界的关注，部分学者在深入调查研究的基础上，提出了一些改革构想；实务界对现行司法管辖制度中的问题，也提出了一些解决方案。可以说，对于建立与行政区划适当分离的司法管辖制度这个司法体制改革的重要问题，从中央到地方，在理论界和实务界，凝聚了充分的改革共识，有着浓厚的思想基础。
（二）丰富的司改经验。1997年以来，我国大力推进以司法体制和工作机制为主要内容的司法改革，促进了司法机关严格、公正、文明、廉洁执法，推动了审判工作、检察工作科学发展，赢得了人民群众的认同与支持，完善和发展了中国特色社会主义司法制度。这为我们积极探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度提供了参考，降低了改革“试错”的成本。
（三）有利的制度安排。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，如果地方各级法院、检察院人财物仍由地方统一管理，改革目的也会难以实现。当前，中央在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市部署开展省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项司法体制改革试点，客观上为建立与行政区划适当分离的司法管辖制度创造了有利条件。
（四）有益的实践探索。如前所述，有少数法院、检察院的管辖没有与之相对应的行政区划，尽管设立这些法院、检察院的初衷，都是为了解决某些具体问题，并不直接指向建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，但仍然为这一改革措施提供了可靠的实践支撑。
三、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的原则
司法管辖制度是中国特色社会主义司法制度的重要方面，始终是司法体制改革的重大问题。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度工程量大，牵涉面广，具有纲举目张的作用，牵一发而动全身。因此，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，具有鲜明的时代特征和明确的原则要求。
（一）必须坚持党的领导原则。坚持党的领导，是社会主义法制同资本主义法制的根本区别。习近平总书记强调，深化司法体制改革，首先要坚持正确政治方向。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，必须把始终坚持党的领导和中国特色社会主义方向，作为改革的基本原则。
（二）必须坚持依法推进原则。我国的司法制度和司法管理体制都是依法建立的，深化司法体制改革必然涉及如何对待现行法律规定的问题。推进这项改革任务，必须始终坚持依法推进，严格遵守宪法和法律规定，正确处理改革措施和完善法律规定的关系，要在试点探索、调研论证、总结分析的基础上，修改和完善法律规定后，再全面推行，为改革提供有力的法治保障。
（三）必须坚持适当分离原则。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，要害点在于适当分离，要按照一定标准，综合考虑多种因素，重新调整地方法院、检察院的管辖，使司法管辖制度在改革中创新，在继承中发展，焕发新的生机与活力。
（四）必须坚持合理配置资源原则。在司法实践中，经济发达、人口密集的地区，往往案件数量多，且案情复杂。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，调整地方法院、检察院的管辖，要从我国国情出发，遵循司法规律，不能简单地一刀切，必须坚持合理配置资源，综合考虑地方的各自特点和具体情况，要具体问题具体对待。
四、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的初步设想
在建立与行政区划适当分离的司法管辖制度这个问题上，不能陷入“司法独立”的误区不能自拨，也不能推倒现有法院、检察院系统另起炉灶，而应本着求真务实的精神，与当前正在开展的省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项司法体制改革试点任务结合起来，正确处理当前和长远的关系，提出可操作性强的改革方案。
（一）着眼当前，应与省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项司法体制改革试点配套，立足于省以下法院检察院进行司法管辖制度改革
1、在地域管辖方面，按照“分院模式”，整合地市级、基层法院、检察院，调整其管辖地域。以湖北为例，综合考虑案件规模、人口数量、经济总量、地理位置等因素，可以将现有的15个地市级法院、检察院缩减为10个左右，将100多个基层法院、检察院缩减为80个左右，在管辖地域上与行政区划实行错位配置，打破与行政区划一一对应的局面，实现省以下法院、检察院管辖地域与行政区划的适当分离。
2、在级别管辖方面，建立提级管辖、集中管辖机制。提级管辖、集中管辖，是在现行法律制度框架内，实现司法机关管辖地域与行政区划适当分离的现实选择。在实践中，要不断健全完善相关工作机制，充分发挥其功能价值。笔者认为，考虑到交通运输领域案件大都跨行政区划，为进一步增强知识产权授权标准的一致性和权利内容的统一性，可以对知识产权案件、交通运输领域案件也实行提级管辖、集中管辖，适当扩大案件范围。对于跨地市级行政区划的民商事、环境保护、知识产权和交通运输领域案件，可以由高级人民法院一审；对于跨县级行政区划的，可以由中级人民法院一审；而进行集中管辖的一般应为中级人民法院，由最高人民法院直接指定或由最高人民法院授权高级人民法院指定。
3、在专门管辖方面，参照海事法院模式，建立与行政区划适当分离的专门法院。考虑到行政案件被告身份的特殊性，往往首当其冲的受到地方保护主义的干扰，结合行政案件相对较少的实际情况，可以参照海事法院在各高级人民法院以下设立1-2个行政法院，负责审理行政诉讼一审案件，二审案件统一由各高级人民法院审理。考虑到少年司法的特殊性，为更好的预防未成年人违法犯罪，维护未成年人合法权益，保障未成年人健康成长，可以在少数条件成熟的中心城市设立少年法院，对少年案件实行专门管辖，在其他地区实行集中管辖。
（二）长远来看，应当逐步建立跨省级行政区划的管辖制度
在条件成熟后，可以借鉴建国初期设立东北、华北、华东、中南、西南、西北等六大行政区的模式，整合省级法院、检察院，调整其管辖地域，适当减少省级法院、检察院的数量，适当扩大其管辖地域，建立一个具备强大的抗干扰能力的司法管辖制度，发展和完善中国特色社会主义司法制度。
（来源：《楚天法治》）
