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法治导读:
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探析检察建议制度的发展完善
2021-09-14 21:26:02 来源:楚天法治 点击: 0
文/黎小明
    
  在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下,检察建议被赋予新的时代意义,随着检察建议制度的建设完善,检察建议在参与社会治理、促进依法行政、维护公平正义等方面发挥着重要作用,检察机关通过检察建议诉前程序更加充分履行监督职能,树立法律权威,践行习近平法治思想。本文结合对检察建议的认识,认真梳理涉及检察建议工作制度,对检察建议制度落实中存在的问题及如何改进,谈谈粗浅的看法。
 
一、检察建议对的重要作用
(一)检察建议促进社会治理
  检察建议是“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要手段。最高检张军检察长多次提出要把检察建议“做成刚性、做到刚性”。为贯彻落实双赢多赢共赢的新时代检察监督理念,充分发挥检察建议对社会治理的重要作用,最高检先后向有关部门发出四份检察建议。一是在2018年10月,最高检针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位,以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题向教育部发送检察建议,因这是最高检首次发出的社会治理创新方面的检察建议书,编号为一号,故称为“一号检察建议”。二是2018年11月,最高检就如何进一步落实司法责任制,严格落实公告送达相关规定,向最高法发出“二号检察建议”。三是2019年6月,最高检围绕及时发现查处金融违法犯罪活动向中央有关部门发出“三号检察建议”。 四是2020年4月,针对“窨井盖吃人”向住房和城乡建设部发出“四号检察建议”。四份检察建议彰显检察建议制度优势,契合了党的十九届四中全会精神关于推动国家治理体系和治理能力现代化的决策部署。
(二)服务企业的“检察建议模式”
    “检察工作是政治性极强的业务工作、也是业务性极强的政治工作”。全国检察机关坚持以“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”为主题,立足检察职能,服务发展大局。为努力营造良好的法治化营商环境,最高检启动企业合规改革试点工作,这项履职创新主要分两种模式,一种是“合规监管模式”,这种模式只在试点地区检察院才能开展;另一种模式是传统“检察建议模式”,即对“犯罪情节轻微,本身就可以作出相对不起诉”的案件,在不起诉的同时,可以通过制发合规检察建议督促企业强化内部监管,为民营企业的健康、长远发展提供一定的法治支持,既体现司法的温度,更是服务优化营商环境的具体实践。
(三)聚焦群众关切的民生领域
  检察机关主动作为,坚持保护公共利益与服务经济发展相协调,聚焦生态环境、资源保护、食品药品安全等重点领域、重点问题,深入开展专项监督活动,充分发挥诉前程序功能作用,向职能部门发出诉前检察建议,促进行政机关履职、依法行政。针对饮用水安全、学校周边环境等民生问题,与农业、水利、环保、卫生等职能部门开展工作协作,形成信息共享、定期联席等机制,通过督促检察建议的整改落实,切实提升人民群众的安全感、幸福感和获得感。
 
二、检察建议制度建设情况
  (一)国家层面。2018年10月,《中华人民共和国人民检察院组织法》正式将检察建议确立为检察机关行使法律监督职权的方式之一。2018年12月,最高检出台了《人民检察院检察建议工作规定》(简称“《规定》”)。2019年10月,最高检下发《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》,这些都为检察建议工作提供了专门制度保障。2021年6月,出台《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(简称“《意见》”),中共中央专门印发《意见》,这在党的历史上是第一次。《意见》就如何充分运用检察建议提高监督工作水平提出“综合运用抗诉、纠正意见、检察建议等监督手段,及时纠正定罪量刑明显不当、审判程序严重违法等问题。”“健全抗诉、检察建议等法律监督方式,增强监督的主动性、精准度和实效性。”等具体要求。
  (二)省级层面:2018年,湖北省人民检察院制定《民事审判人员违法行为和执行监督案件〈检察建议书〉指导意见》,进一步细化高检院印发的文书格式,规定了个案检察建议与类案工作建议在针对的情形、文书形式规范、法律依据、建议内容等方面的区别。随后下发《关于对检察建议实行报送备案制度的通知》,加强对检察建议工作的指导,形成了“四有一备案”制度。2020年6月,湖北省人大常委会通过《关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》,提出人民检察院“对履职中发现的问题,及时提出健全制度、加强监管、堵塞漏洞、防范风险、履职尽责等检察建议,推动形成社会治理长效机制,推进治理体系和治理能力现代化。”
  (三)市、县级层面。市、县检察院积极争取地方党委、人大常委会支持,推动出台相关专门意见。如荆门市、秭归县人大常委会出台了《关于加强检察建议工作的决议》,通过开展视察、专题调研、执法检查、质询询问等方式,监督促进检察机关和被建议单位落实检察建议工作。
 
三、检察建议制度实践中存在的问题
  (一)审查把关不严。根据《规定》第十七条规定,检察机关向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议,应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。但实际上,基层检察院基本上都没有单设法律政策研究室这一机构,主要由案件管理部门负责政策研究工作,有的院由办公室等非业务部门承担日常工作,承办人员不是法学专业,缺乏法律知识和办案经验,案件承办人主要通过统一业务系统将检察建议移送审查,但审查流于形式,主要审查有无语法错字,结构要素是否完整,对检察建议的必要性、合理性、释法说理等内容难以提出针对性改进意见,没有充分发挥审查作用。
  (二)制发质量不高。一是问题和原因分析不够。有的检察建议泛泛而谈,仅仅简单罗列建议内容,对问题产生的原因分析不透彻;二是监督意见针对性不强,缺乏可操作性。有的检察建议提出的监督意见多表述为“加强教育”“完善制度”“提高认识”等,有的简单列出相关法律条文,释法说理不够,缺乏操作性和针对性;三是类案监督检察建议较少。个案监督较多,针对同类问题的检察建议偏少,如针对同类别问题连续向多部门制发检察建议,内容、说理基本一致,没有达到“制发一件、解决一片”的效果。
  (三)监督刚性不足。一是少数办案干警对检察建议重要性认识不足。出于考评要求,片面追求检察建议的数量,就同一问题重复发送检察建议,造成监督手段适用的随意性,影响检察建议的权威性。二是制发检察建议不规范。由于各部门职能不同,在拟制检察建议时各行决定,没有按照《规定》第七条“制发检察建议应当在统一业务应用系统中进行,实行以院名义统一编号、统一签发、全程留痕、全程监督”的要求,有的线上线下不同步,标准不统一,文书格式不规范,编号混乱,造成归口统计难。三是检察建议回复整改不及时。检察建议回复期限一般为2个月,但被建议单位虽然采纳了建议内容,但落实整改缓慢,不回复或逾期回复时有发生,存在不督促不整改、不催不主动回复的情形,监督效果与期望有一定差距。四是检察建议推动进入诉讼程序有阻力。特别是2015年检察机关开展公益诉讼试点工作以来,虽然公益诉讼检察工作取得的成效得到社会各界的充分肯定,但办理案件的阻力依然存在,特别是关系相关职能部门涉及到考评和上级评价的问题,对诉前程序有抵触心理,导致诉诸法庭有困难。
(四)信息互通不畅。《规定》第二十条指出,涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。《规定》对检察建议抄送没有强制性规定,而是表述为“可以”,具有弹性操作空间。实践中,基层检察院在办理涉黑涉恶案件、职务犯罪案件等重大案件时发现的社会治理、机关管理、执法违法问题,向发案单位也是只将检察建议通过书面送达、公开宣告等方式送达给被建议对象,没有另行向党委、政府等部门抄送,党委政府对职能部门履职情况掌握不全面,监督管理存在“死角”。   
  (五)评估机制不优。《规定》第四章对检察建议的落实效果评估、质量评查作了具体要求,要求定期组织对检察建议进行质量评查,并将质量和效果纳入检察官履职绩效考核。实践中,检察机关对发出的检察建议定期开展“回头看”,通过现场走访调查,查看检察建议整改落实情况。“回头看”主要基于“谁发送,谁负责”,由承办检察官自行组织。由于没有第三方评估,也没有组织专门人员对检察建议落实情况进行效果评估,加之以追求诉讼效果而忽视诉前程序,对检察建议落实效果还没有形成整体科学的评估标准。至于检察建议质量评查,也没有实行类似案件评查制度,在评查方式、评查标准、评查程序等方面都没有明确,一般也是临时组织评查,没有形成常态化评查机制,更没有将检察建议评查结果纳入检察官业绩考评内容。
 
四、完善检察建议制度的建议对策
  (一)细化检察建议种类设置。虽然《规定》将检察建议类型进行了分类,除了明确再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察议外,还有“其他检察建议”这一兜底类型。根据工作实际,可以灵活设置各种检察建议,如在批捕、起诉环节,可以设置指导取证检察建议、督促取证检察建议;对于案件当事人对判决存在异议的情况,可以向对方当事人发出支持上诉检察建议、支持申诉检察建议。针对办案实体或程序问题发出检察建议,如民事行政司法裁量检察建议、纠正违法检察建议等。
  (二)完善落实抄送报告制度。进一步细化抄送报告制度,在制发检察建议环节,将检察建议抄送被建议单位主管部门,对于涉及重大项目、重要民生、重点工作等,在抄送主管部门的同时,向当地党委书面报告。在检察建议督促整改环节,针对在规定期限内不予整改或者整改不到位、不按期回复等怠于履职情形,综合整改情况、主客观因素进行评判,将整改不到位、履职不充分等情况抄送党委政府和相应主管部门。
  (三)促进审核把关专业化。检察建议工作作为政策研究工作的一项重要内容,检察建议的审核权限归口案件管理部门,鉴于基层检察机关办案骨干集中在刑检部门的现状,可以从刑检部门抽调人员组成审核把关专班,通过对检察建议的法律适用、文书格式、释法说理等内容进行线下审核,经拟发部门分管领导把关后,统一由法律政策研究部门进行线上流转,虽然整个过程较之以前复杂化,但保证了检察建议质量,凸显了监督刚性,防止检察建议审核形式化、一般化。
  (四)发挥优秀检察建议的指导作用。优秀检察建议是通过对众多检察建议进行筛选评定的,具有很强的指导性和参考价值。近年来,最高检、省院、市院更加重视优秀检察的推选工作,评选出一批全国检察机关社会治理类优秀检察建议、优秀说理检察法律文书等,以此强化检察建议对司法理念和社会治理等方面的引领作用。充分发挥优秀检察建议的指导作用,一方面可以引导各院高标准制发检察建议,纠正办案干警“一发了之”的理念,形成良好的工作习惯和“求极致”的工作态度;另一方面,通过媒体平台发布优秀检察建议,可以起到警示宣传作用,扩大社会公众对检察建议的知悉度,提高检察建议的社会和法律影响力。
   
 
 
 
 
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