谭 鹏

    涉法涉诉信访工作是政法各部门与人民群众沟通交流，听取人民群众呼声，解决群众诉求的重要渠道，它事关人民群众的根本利益，事关政法部门的威信与形象，事关社会大局的稳定与发展。在当前社会发展与改革的转型期，涉法涉诉信访更显多元化与多发化，作为政法部门，我们不能一味的稳控和等待政策甚至于观望，而是要切实结合当地实际，以法为先、以民为本、政策主导、打防结合，用法治的思维将涉法涉诉案件稳控于源头、服务于当地、引导于程序，解决于公平、消化于无疑。

    一、涉法涉诉信访工作存在的问题

    当前，涉法涉诉信访工作存在以下几个特点：
    一是缠访问题突出。一些已经二审判决或三级终结的信访案件信访人对处理意见不服，复访、闹访、缠访不止，不少案件经有关部门多次复查，涉事部门多人、多次、多年接待，按政策做了最大的努力，仍然不能满足信访人过高的期望和无理的要求，造成息访罢诉工作难度大。
    二是信访行为方式多样化。最近几年的涉法涉诉信访可谓是过激行为时有发生、越级上访成为常态，集体访、抱团访、联名访、网络贴访等信访形式多样，而且表现出方式的极端化和严重的情绪化。
    三是“盲目从众”“剑走偏峰”现象较为普遍。很多群众总认为法不责众，随大流得到利益后可参加分配，挑头者多是利用大众的类似心理，大肆承诺，煽动民众。目前的上访案件中，上访者多选择在地方或者是党和国家有重大政治活动期间上访或者是重大节日期间上访。尤以在地方或者国家召开“两会”、党代会及“十一”国庆节、春节期间为重，其他时间虽也有发生，但总得来看还相对较少。 
    四是信访不信法的现象突出。现阶段信访活动不受任何事实证据、期限、方式的限制，各级各部门都主动对来访者案件予以登记、受理、交办，从过去的案例看，确实存在信访成本低、程序快、效果好的特点，而且还解决了许多司法难以解决的问题，从而导致后来者都坚持以访为主，抛家舍口，不停纠缠领导加之许多信访人长期上访彼此认识后，互通信息、交流经验、处理情况相互比照，给信访工作带来非常大的阻力，有些信访人还甚至以此为职业成了编外‘信访顾问’。
    五是积案陈案化解难度大。时间跨度大的案件，评判和解决的依据不统一甚至没有相应依据，还存在法院判过后检察机关抗诉又撤诉，导致信访人借此大行其访，政法机关难以释清原由。特别是历史原因如文化大革命造成的一些问题化解难度更大，有些案件于情于理确实应该解决或照顾，但后期未有相关配套政策支撑，导致积案仍积，访者仍访。

    二、当前涉法涉诉信访工作问题突出的原因

    涉法涉诉信访问题成因较为复杂，归纳起来，主要有三方面的原因，有社会方面的原因，有涉法涉诉上访者自身的原因，也有相关政法部门的原因。
    （一）社会方面的原因
    1、行政执法与管理职能削弱，引发上访上诉。当前，人们的思想观念还未完全适应当前依法治国的新形势，遇事找政府仍然是习惯做法，行政权的扩张，司法权威不足，既判力得不到尊重。尤其是社会利益的调整，特别是在市场经济体制在逐步完善的过程中，每项改革措施的推行，必然会触动一些人利益，如在城市建设，国家重点工程建设中，涉及房屋拆迁、土地补偿等一系列问题，稍有不慎，都可能导致群体上访产生。 
    2、接访者认识问题片面化、处理不得当，激发上访。目前，一些当事人多头上访，而接待部门又无法到一起统一协调，导致说法不一，多头批示，给当事人过多希望，从而给问题的解决带来不利；上访者将问题反映到某些部门后，接待人员答复口径不统一，导致信访人认为政府部门工作不负责任而长期上访。随着做工作次数的增多，信访人的期望值不断攀升，以数十万甚至数百万为单位的增加，几乎没有任何化解的可能。
    3、涉法涉诉信访立法滞后，解决问题的方式欠科学。近年来，各级党委政府都将涉访，尤其是越级赴省进京视为高压线，谈访色变，上访者就是揣摸到党政领导这种心理，你越害怕上访，我就越上访。特别在两节两会、国庆等特殊时期，更怕出现越级上访和群体访，上访者则掌握该规律后，抓住时机上访，搞得上访者所在地相关单位、部门鸡犬不宁，疲于应付，损害了政法机关威信，妨碍了正常办公工作秩序。因怕群众上访，尤其害怕信访人赴省进京上访怕，不是依法处理信访问题，对无理缠访的人也不敢处理，而是千方百计的从各方面做上访人的工作，直至达到上访人满意并息诉。这种涉法上访问题的过激反应，更加重了群众的不上访不办事的思想。大多数信访部门也有一个心态，即力求少生事端，多花点钱也无所谓，负面影响也是显而易见的，不少无理上访者抓住了信访部门的这种心态，变本加厉上访，新问题层出不穷。 
    （二）、涉法涉诉上访者的原因 
    1、上访者法律意识淡薄，唯官为上。从目前是上访看，有的上访当事人文化水平低，不理解或片面理解法律规定，使当事人对政法部门公正裁判产生怀疑和曲解，又不能接受接待人员的答复和解释，长期无理缠诉。法治观念淡薄，法制环境不完善，加之封建社会“人治”观念的残余在作怪，让人产生谁的官大就找谁、“人治”要比“法治”管用的印象，将个人问题的解决寄托于高层领导机关。 
    2、投机思想和利益的驱使。一些上访者，不顾案件实际情况，在利己思想或投机心理的驱使下，向对方当事人或政法部门提出许多不切实际的要求，在得不到满足后便走上缠诉缠访之路。偶然上访过程中获得了不当利益，尝到了甜头的上访人，便屡生是非以上访、缠诉为业，长期脱离生产劳动，甚至成为其他上访人员的顾问。上级部门的集中接访，为上访人相互串联、互传经验、相互鼓励提携提供了机会，使得抱着试试看心理的上访人态度更加坚定，让本来不难解决的问题复杂化。 
    3、上访者的思想认识偏差。一些当事人因长期上访，受到社会冷落和歧视，同时对政法机关抱有对立情绪，思维方式扭曲，人格变异，甚至产生精神障碍，使得上访漫无目的。受传统文化的影响，群众不重视司法权威、总希望通过上访申冤来寻求正义的传统文化心理等，都是上访老户形成的原因。 
    4、息访案件时有反复。受利益驱动的影响，信访人诚信度大大降低，将上访作为获取利益的手段，即使已签订了息诉罢访协议，领取了救助金，但仍不断反复。
    （三）政法部门方面的原因  
    1、少数案件质量的确存在一定问题。从上访所涉及的案件看，个别案件在认定事实、适用法律等有错误，或者裁判虽然正确，但程序疏漏或处理结果措词不妥，当事人为讨说法找政法单位，而有的案件因单方面不能作出裁定，一直未能得到及时解决。有的案件经复查认为有瑕疵，即在实体或程序方面存在一些问题，但不够提起再审改判的条件，而相关的解释和补救工作不到位，当事人未能谅解造成长期上访缠诉。加之目前司法资源与息访任务矛盾极为突出，少数政法工作人员法治思维跟不上，在处理相关案件时畸轻畸重，导致案件质量不高，极易导致当事人心理不平衡，产生上访现象。 
    2、政法工作人员不能切实利用法治思维给上访人作出合理的解释和引导。工作不细时常引发上访，有的案件上访，主要是因为当事人对某个工作人员、或者针对某句话想不开而上访，一些律师或者是法律掮客，因与案件承办人或其他关系冲突等原因，利用特殊身份故意对当事人的上访问题作任意扩大解释，怂恿当事人上访；
    3、执行难问题还没有彻底解决，也在一定程度上诱发了上访。执行难问题近几年虽然得到了较大改观，但仍未得到很好解决。特别是对于一些确无执行能力、执行对象很特殊的、涉及部门比较多的、批复程序比较复杂的案件难以执行到位，容易导致上诉方的不满情绪，产生上访。有的当事人错误地认为案件未能得到执行，是相关政法部门的过错，是执行人员的责任，四处上访，到领导机关、权力机关或者上级部门去闹，而自己却不去主动地寻找被执行人和单位协调，不主动配合政法单位联合执行，一旦案件短期确实执行不了，就只认上访这条路。
    4、执法监督缺乏规范化的机制保障。党委政法委对法律实施的监督，在立法上没有相应的具体规定和有效的措施保证，特别是缺乏具体的规范化保障机制。既使发现执法中出现了问题，要进行纠正，也只能由执法部门按照法律程序进行，因此党委政法委的执法监督工作具有间接性。虽然，近年来，中央、省委政法委员会出台了一系列规范党委政法委执法监督的有关规定，从党对政法工作的领导角度来看，党委政法委的监督力度应当更大，但党的执法监督既缺乏规范性的法律规定，又缺乏具体条文化的程序操作，这给实际工作带来了很大难度。保证司法部门独立的前提下，党委政法委对法律实施的监督有待给予规范化的机制保障。
    
    三、法治建设机遇期确实需要政法机关启动建设性执法模式，解决涉法涉诉信访难题，服务社会发展。

    所谓建设性执法的思维方式,是承认法律的不确定性及法律运行环境的不完美性,在此基础上以建设性务实态度和方法逐步改进,同时重视对公众批评意见的集纳,以大局观为指引,富有成效地解决实际问题。建设性执法有利于打破传统官民对立僵化执法观念,发扬现代法治社会公民沟通和协商民主精神,在法治框架下实现建设性沟通,用建设性思维和方式解决实际问题,建构起现代执法观念。面对社会矛盾和纠纷,执法者应当以解决“建设性冲突”的心态,运用建设性法治思维和方法,倾听建设性意见,形成建设性方案。只有这样,执法才不至于忽略法律的动态生长和有机衡平特性,在个案中彰显法治精神,通过个案展示公正本质。结合本地实际，我们应该做到：
    （一）政法各部门要统一认识，切实运用法治思维统领各自的本职工作
    各部门要认识到做好涉法涉诉信访工作对于政法部门的重要意义，坚持做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，属于自己部门的事要积极办理，属于多部门的事要热忱协调办理，要将属于自己职能范围内能解释清楚的事解释透彻，让信访人明白案件的属性、解决的程序、需要的佐证、办理的时限、终结的风险。尤其是我们的部门领导更要研究职能范围内的工作，要把解释权用到位、用得好、用灵活，不能遇到小事指到下属部门、遇到大事踢到别的机关，要将以往的信访工作“乒乓球”模式转变成“篮球”模式。一是要加强内部联系，形成工作合力。妥善处理好每一起信访案件，严格部门首办责任制，对各部门信访事项首办责任进行明确界定，以“法治思维为出发点，以息诉罢访为落脚点”贯穿于案件办理的始终，在发挥各自职能和业务优势的基础上形成单位内 “一盘棋”格局。各部门在办理案件时要有风险意识，做好风险预警评估，及时向本单位相关部门和政法委通报情况。规范执法行为。二是建立外部衔接机制，争取多方配合。加强与同级工作部门常态化联系，调动各种社会资源，强化政法委、公、检、法、司、信访等部门的工作合力。建立涉法涉诉信访信息资源共享平台，落实定期研判会诊涉法涉诉案情，将案件资源统一共享，逐步完善上访联合调处机制。三是要紧密结合《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》的修改实施，建立科学合理、公正高效的司法权力运行机制。要从群众反映强烈的执法司法问题入手，针对各部门执法中的薄弱环节，从制度、机制上规范，实现用制度管人、管事，保证每一个执法行为、执法环节、执法岗位都处于严密的管控之下。
   （二）政法各部门要畅通信访渠道，努力建立涉法涉诉信访工作长效机制
    1. 建立涉诉信访案件代理制度和预约联合接访制度。一是建立涉诉信访案件代理制度。政法委在法治建设的大背景下，出台相关政策，明确信访人可在公、检、法、司里选一个自己依赖的工作人员为信访的代理员，信访人只要按相关部门的要求提供相关材料就行，由信访代理员替信访人执行相关信访流程，或是将信访材料投送至具体管辖单位，从而帮助信访人解决具体问题，这样避免多头表达诉求，解决无序访、盲目访、多头访和重复访的问题。二是实行预约联合接访制度。对一些特殊信访件，政法委涉法涉诉科在初步调查了解后，可以主动会同与信访内容相关政法单位及信访人所在的村、组以及社区对信访案件采取预约联合接访措施，对信访人的诉求可以比较及时的作出明确答复，对一时不能解决的信访件也能明确解决方向，避免信访件在各部门之间不必要的来回往返，以及信访群众因长时间的等待而导致的不满，从而变信访被动为主动，扭转政法信访部门被信访人牵着走的局面；变上访为“下访”，让老百姓感受到司法的温暖和法院解决问题的决心；实现与群众“零距离”接触，降低信访工作成本。
    2. 建立健全阳光信访制度和信访终结制度。阳光信访是指以公开、透明原则办理信访案件，办理过程体现以人为本、依法办理、公开公正的目标。建立“阳光信访”，可以通过“农村网格化”平台创建信访工作专栏，建立相关的公开制度、查询机构等方式，全面提高政府的开放形象，同时，引入媒体和社会各界的监督。这样，一方面提升政府等机关办理信访案件的水平和能力，极大地改善群众对政府机关处理信访件拖拉、不负责的印象，另一方面通过强化监督，确保了信访案件办理的公平、公正，有效减少无理缠访、闹访的发生。信访终结制度是解决“重访”、“缠访”“涉诉访”问题的法治化手段，而能否建立起公开透明、刚柔结合的信访终结程序规则必将成为关键所在。应当在保障公民申诉权的基础上，逐步的立信访案件终结机制，列明信访案件终结的条件，当符合信件案件终结的情形出现时，即使信访人一再无理缠访、闹访，司法机关也有权依法对信访案件进行终结，例如对合理诉求解决到位、实际困难妥善解决的，层报上级政法机关作出终结决定，以维护司法裁判的权威性和终局性。
    3. 建立健全常态化的派出接访或巡回接访制度。我县可以充分运用农村网格化系统对各网格、各区域的涉法涉诉信访问题进行收集整理，政法委可以对上访量较大的乡镇，成立并派出接访组或巡回接访组，使信访群众不出所在乡镇即可反映情况，并采取高度透明的方式向民众公告。政法机关受理后在规定工作日内将信访件办理情况上门反馈，若信访人对反馈意见不满意，则可通过政法部门引导按流程进一步申诉，这样使得群众对待信访的心态比较平和，对相关信访问题的解决时效也能较为包容，不容易发生群体访、闹访等比较激烈的不正常信访形式。
    （三）政法委要积极履行职能，强化对政法系统的执法监督，严格责任追究。政法委主要是按按照各级党委有关政法工作的方针政策及指示精神，指导、协调、推动政法工作，统一政法各单位的思想和行动，积极完善机制、构建载体，加强执法监督。政法各单位要认真审查群众来信来访反映的问题，按照法律规定作出是否立案的决定、依据管辖确定具体责任单位，依法进行处理，做好息诉罢访工作，实现信访与司法的有序衔接。政法委要召集各部门业务骨干定期到涉法涉诉科联合研判棘手案件，分流引导涉法涉诉信访案件纳入司法工作程序，加强与本系统执法部门对接，推动诉访分离。政法委要统筹掌握信访形势和突出问题，加强政策研究和统筹指导，帮助政法机关协调解决信访救助、教育疏导、案件出口顺畅等问题。要适时对政法各单位从事信访工作人员进行培训，学习领会涉法涉诉改革工作的主要精神和工作部署，确保涉法涉诉信访改革工作全面铺开推进。
    政法委要按照中央政法委等八部委联合下发的《关于加强党委政法委员会对政法部门执法进行监督的规定》，定期开展执法检查、案件评查工作，加大案件督办力度，充分发挥职能，促进政法部门和政法干警规范公正文明执法。检察机关要按照“两大诉讼法”修改实施的要求，切实提高对侦查、审判、执行等环节的法律监督实效，及时纠正办案中出现的过错瑕疵。要强化复议程序、上诉程序、申诉程序的纠错功能，确保在法律程序内纠正错误，弥补瑕疵。政法各部门要把接受群众监督作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容，推进执法公开，凡法律规定应当公开的要全部公开，以公开保公正。在推进涉法涉诉信访改革过程中，对以下几种情形要严格责任追究。对于推诿搪塞上访群众，不及时受理、不按期办结，造成案件积压，形成新的重复访、越级访、非正常访的；对于不依法公正处理，导致矛盾激化升级，造成严重后果的；对于错误裁判，拒不依法纠正的，依纪依法追究办案人员和相关领导的责任。对于涉法涉诉信访问题，不依法及时处理，造成严重积压的，政法委要倒查相关政法单位领导班子在队伍建设、执法管理等方面的失职渎职行为。
    （四）加强法制宣传教育，建立司法救助体系，依法处理违法上访行为。通过加强普法宣传教育，增强全民法律意识，培养公众的法律信仰，引导广大群众知法、守法、用法、敬法，正确理解法律，理性对待纠纷，自觉接受政法机关依法作出的判决和裁定。引导群众既要讲权力、讲诉求，又要讲义务、讲责任，要依法维护自身合法权益，维护司法尊严。要增强普法教育的针对性和实效性，切实将“一月一法”学法普法工作、党政一把手学法用法培训工作、普法宣传渠道拓展工作、重要节点专题法制教育活动落到实处，提高官民的法律意识，在全社会树立法治权威，引导群众正确理解法律，理性对待纠纷。群众因涉法涉诉事由导致生活陷入困境的，要通过司法救助体系给予救助。对因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿，对刑事案件丧失破案条件、刑事附带民事案件补偿不能到位、民事案件无财产可供执行造成被害人及近亲属生活困难的，按规定给予司法救助。政法系统要迅速联系本地实际，依据法律和政策规定，出台“整治违访”的措施，根据省法、检、公三部门联合下发的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》，针对各类违法信访行为，特别是一些过激行为、新出现的以信访为名的违法犯罪活动，要及时收集固定证据，依法打击处理。在处理违法上访工作中，坚持教育与处罚并重的原则，对极少数严重妨害公共安全、严重扰乱社会秩序的违法犯罪人员，要严格依法处理。