武穴市人民检察院第四检察部是一支政治坚定、业务精通、执法严明、作风刚硬、朝气蓬勃、富有战斗力的民事行政与公益诉讼检察队伍。部门现有干警8人，其中党员6人，团员2人，本科学历8人，其中35岁以下的年轻干警占干警总数的62.5%，是武穴市人民检察院的一支业务中坚力量。2021年以来，武穴市人民检察院第四检察部在院党组的坚强领导下，在团市委的关心和支持下，以昂扬饱满的精神状态和积极向上的工作态度，扎实展开民事、行政、公益诉讼检察工作，认真落实上级院“充分发挥检察职能 助力打造一流营商环境”专项检察活动，主动参与中心工作，充分发挥市级“青年文明号”集体的模范带头作用，助力武穴经济高质量发展，贡献青春力量。
一、领导高度重视，干警热情参与
“青年文明号”是弘扬青年职业道德、体现青年职业文明的有效载体。创建“青年文明号”，更是促进青年成长成才，树一流服务形象、创一流工作业绩的有效途径。武穴市人民检察院第四检察部自开展“青年文明号”创建活动以来，院领导多次就此项工作听取汇报，并对活动开展的有关步骤和措施专门作出指示，并将创建工作纳入到全院的精神文明建设总体工作中，结合检察工作的行业特点和工作时间，提出充分发挥““青年文明号””的示范作用，以点带面，促进我院的两个文明建设。第四党支部结合实际，制定“党建带团建”工作实施方案，明确了创建工作的指导思想、工作步骤和方法要求。同时，注意结合检察工作与上级院安排部署，充分发动干警，调动全部团员青年的积极性。如通过“如何当好人民满意的检察官”、“如何落实‘我为群众办实事’‘我为青年做件事’”、“如何优化法治营商环境”等专题进行大讨论，使全体干警进一步转变司法观念，树立立检为公、执法为民的思想，增强了全体干警的创建意识和参与意识，在全部形成浓厚的创建工作氛围。
二、转变司法理念，建立优化机制
2019年1月,检察机关主动适应形势发展变化,深化内设机构改革,推动“四大检察”全面协调充分发展。将检察机关法律监督总体布局确定为刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察并行,检察机关法律监督职能得到了进一步优化。而第四检察部的职能就涵盖了民事、行政、公益诉讼检察工作三大业务板块。2021年以来，第四检察部在开展“充分发挥检察职能 助力打造一流营商环境”专项活动过程中，一是加快案件受理流转。对受理的涉营商案件进行信息标注，并建立办理涉市场主体案件“绿色通道”，对受理的相关案件快速流转、优先办理，重点监督；二是加大行政执法监督力度。督促行政机关依法严格查处市场主体的违法违规生产经营活动，为正常经营生产活动创造良好法治环境；三是加强机制建设。严格落实“一案一研判”的要求，建立涉市场主体案件审查听证机制和执行案件回访机制；四是开展送法进企业活动。在分管领导的带领下，进入企业听取他们存在的法律问题，并及时提出意见，为企业合法合规经营保驾护航。
三、立足检察职能，助力经济发展
自2021年以来，第四检察部共办理涉营商案件77件，其中民事检察监督案件10件、行政检察监督案件15件、公益诉讼检察监督案件52件，通过办案来助力营商环境优化，实现三个效果的统一。一是履行民事检察监督职责过程中开展涉市场主体案件查封扣押冻结措施专项监督工作。对强制措施不合法或必要性不足的，依法向办案机关提出监督意见，切实防止超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财产。如第四检察部在办理湖北阳光一百房地产开发有限公司申请执行监督案过程中发现，法院未执行停止查封的判决，致使涉案企业300余万的房产被违规查封，检察机关及时提出监督意见，使得被查封的财产迅速解封，解决了企业面临的困难。二是开展涉市场主体行政检察监督专项工作。对行政行为合法，但存在下次或损害申请人合法权益的情形，积极开展行政争议实质性化解，努力促进案结事了政和。三是开展公益诉讼护航企业高质量发展专项工作。牢固树立双赢多赢共赢的监督理念，做到既保护国家和社会公共利益，也充分考虑企业生存发展，从“三个效果”有机统一出发，依法落实相关政策，防止行政机关“以罚代管”“一罚了之”等影响市场主体经营发展的行为。如第四检察部针对养殖场养殖污染威胁天鹅湿地生态环境，依法向环保部门提出诉前检察建议，并及时召开公开听证会，最终推动养殖场与周边农场达成养殖废物无害化处理协议，实现了保护生态环境、促进产业升级、保障民营经济发展“一案三赢”的效果。
多措并举，实质性化解因行政不作为等引发的争议
行政争议实质性化解是社会矛盾纠纷化解体系的重要一环，对保障人民群众合法权益、减轻讼累、促进法治政府建设和合理配置司法资源具有重大意义。检察机关积极开展行政争议实质性化解工作是行政检察监督的应有之义，不仅解决了行政诉讼实践中长期存在的程序空转问题，也是检察为民情怀的具体体现。
本文以湖北省武穴市检察院办理的范某与武穴市自然资源和规划局不动产权登记纠纷申请监督一案为例，探讨如何通过多措并举，化解因行政机关不作为等引发的行政争议。
2019年11月5日，案件监督申请人范某通过邮寄的方式向武穴市自然资源和规划局提交了不动产登记申请，要求将从卢某处购买的土地使用权转移登记至其名下，武穴市自然资源和规划局除调查了登记所涉土地权利人卢某外，针对范某的登记申请未作出任何行政行为，也未对范某作出任何答复，范某认为该局不履行法定职责，便先后向武穴市法院提起行政诉讼、向黄冈市中级法院申请再审、向武穴市检察院申请监督，但不动产登记手续仍未办下来。这不仅浪费了大量的司法资源，给当事人造成了讼累，也未实际解决当事人的诉求。
武穴市检察院受理该案后，经审查认为，根据《不动产登记管理条例》第14条的规定，因买卖申请不动产登记的，应当由双方当事人共同申请，而该案范某申请不动产登记是单方的，因此按照不动产登记程序无法受理，武穴市自然资源和规划局作为不动产登记机构，对范某提交的申请应予以受理、审查，并作出处理决定，并向申请人进行反馈。但其并未给予范某任何答复，范某的不满也主要来源于此。但由于本案事实清楚、适用法律正确，法院也作出了要求行政机关作出相应行政行为的正确判决，武穴市检察院受理后依法作出不支持监督申请决定。
为及时有效化解行政争议，提高解决社会矛盾和问题的效率，切实回应人民群众通过行政诉讼实现公平正义的强烈意愿，武穴市检察院采取开展释法说理工作、召开公开听证会、制发社会治理检察建议并公开宣告送达等一系列措施，促进该案行政争议实质性化解，并取得了良好的政治效果、法律效果、社会效果。
以下笔者结合该案的办理，在分析行政争议产生缘由的基础上，提出对行政机关不作为类行政争议开展行政争议实质性化解工作的建议。
首先，关于行政机关不作为类行政争议产生的缘由。
从本案来看，行政争议是由于武穴市自然资源和规划局对范某的登记申请既未作出处理决定，也未予以答复而引发。武穴市法院在裁判过程中，出于司法权原则上不干预行政权的要求，只能判决武穴市自然资源和规划局在法定期限内对范某的不动产登记申请作出行政行为，而无法从根本上解决不动产登记这个实质性问题。该类行政争议产生并进一步升级的缘由主要有以下几点：一是行政机关对相对人的请求未依法作出行政行为，引发相对人不满；二是在行政诉讼过程中，出于司法权原则上不干预行政权的要求，法院判决往往无法直接满足当事人的诉求；三是行政机关依据判决作出行政行为后，由于无法满足相对人的诉求，进一步加深矛盾，从而引发争议的升级。但只要争议没有实质性解决，更多的诉讼或者上访就会产生，不利于社会和谐稳定。
其次，针对行政机关不作为类行政争议进行实质性化解的建议。
一是强化文书说理，提升当事人接纳程度。由于本案最终以不支持监督申请决定结案，因此如何使当事人能够接纳检察机关作出的处理决定，是本案的一大难点问题。对此，承办检察官在制作文书过程中，根据范某提交的监督申请书，按照其诉求通过归纳争议焦点、规范语言表达、准确阐明案件认定的事实及法律依据和理由的方式一一予以解释，并在后续送达过程中，继续采取书面与口头相结合的方式，有针对性地开展沟通与说理工作，进一步增强文书说理的实际效果。
二是利用社会力量，借助“外脑”化解行政争议。进入检察机关监督环节的行政诉讼案件往往法律关系较为复杂，当事人的意见比较固执，化解的难度较大。因此只有在厘清事实的基础上，才能“对症下药”。结合本案来看，范某提交的不动产登记申请之所以未能得到支持，最主要原因是卢某未配合其进行登记，而非武穴市自然资源和规划局的不作为情形。因此，武穴市检察院在行政争议实质性化解工作中引入公开听证程序，以公开促公正，邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、律师等参与听证会，一方面进一步向当事人开展释法说理工作，展示检察机关化解行政争议的决心；另一方面有助于聚焦案件争议焦点，提出有针对性的解决措施。本案中，参与公开听证的某律师认为该案通过民事诉讼的途径要求对方履行配合登记的义务，更容易解决问题。该意见得到监督申请人的认可。申请人随后向法院提起了民事诉讼。
三是延伸检察职能，加强诉源治理。本案中，武穴市检察院发现武穴市自然资源和规划局在履行不动产登记职责过程中，存在未依申请作出行政行为和未向相对人做好解释工作的情形，该院据此充分发挥检察职能，向武穴市自然资源和规划局发出社会综合治理检察建议，建议其开展法律法规落实情况对照检查活动，建立长效机制；开展业务办理人员教育培训活动，提升职业素养；开展大规模宣传活动，防范行政争议风险，消除行政争议隐患。
四是进行宣告送达，多方监督形成合力。检察机关向行政机关制发社会综合治理检察建议后，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员参与公开宣告送达。通过借助社会各方力量，共同督促行政机关积极依法履职，严格落实法律法规的相关规定，不仅能从源头上减少行政争议发生的风险，也加强了对行政机关的监督。
（武穴市人民检察院）
