通讯员 张晓刚

    近日，笔者从一起法律咨询案中得到这样一则案例：农户甲等十余户农户与农户乙十五年前签订一份协议，将原属于农户甲等十余户经营的某茶园转由农户乙经营，每年由农户乙向村缴纳承包费600元，合同期限为十年；二轮延包时，农户乙经村委会同意，将该茶园上到了自己的承包合同与《承包经营权证》上，后该茶园经国土整治，茶园经济收益发生明显变化，今年，农户甲等找到农户乙，要求收回该茶园经营权，因农户乙不同意，双方因而发生争议，于是农户甲等十余户便向当地镇政府上访，镇政府经多次调查、协调，形成了《XX镇人民政府关于农户甲等茶园经营权信访案件的处理意见》，对该土地权属争议作出实质性处理并将其发送给村委会。

    对镇政府的处理，笔者在肯定其认真负责的同时，却另有几点想法，以期求教于方家。笔者认为：该《处理意见》存在明显的适用法律错误，应予以撤销。

    其一、国务院：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：(一)行政机关及其工作人员;(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员;(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员;(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员;(五)村民委员会、居民委员会及其成员。”从这里可以看出这样一个重要节点：信访案针对的对象是特定身份人员职务行为。本案所涉对象是农户，其行为也不是法律意义上的职务行为，因此，对该信访事项应当不予受理。

    其二，《信访条例》第十四条第二款：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”由此可知，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，就本案来说，接访机关应当告知信访人依照法定程序向有权机关提出自己的要求和主张。

    其三，该《处理意见》对土地权属争议作实质性处理混淆了信访程序与行政程序，两者法律依据、后果截然不同。信访程序，依《信访条例》第二条：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”其主要设立目的是各级人民政府、县级以上人民政府工作部门接受公民、法人或其他组织提出意见、建议或投诉请求，然后转由有关行政机关处理，其法律依据主要是《信访条例》，对相关答复不服的，信访人可向上一级行政机关申请一次复查，其程序便告终结，不能对其结论提起行政诉讼；信访结论一般不具有强制力、对信访人实体权利不产生实质性影响（见最高人民法院【2005】行立他字第4号司法解释）。而行政程序则是行政机关依据相关法律、行政法规，按照行政处理程序作出的具体行政行为，对其不服，除了向上一级行政机关申请行政复议外，对复议结果不服还可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，镇人民政府信访《处理意见》对涉案土地权属争议作出实质性处理，不论其实质上正确与否，均在事实上导致了该案的不可行政复议、不可诉，从而剥夺了争议双方行政复议权、诉权等法定程序性权利，而由于程序错误，其处理结果的法律依据、具体处理程序均成为值得商榷。

    其四，镇人民政府将《处理意见》仅给予村委会，也违反了《信访条例》第三十二条应当书面答复信访人的规定、变相剥夺了信访人申请复查的权利；另外，由于该处理意见对涉案另一方当事人权利产生实体性影响，似乎亦应书面告知为妥。

    综上所述，对该信访案件，正确的处理应当是首先不予受理，同时告知信访人依《土地管理法》第十六条的规定申请确权或者是依《农村土地承包法》第五十一条的规定向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。