文/大冶市人民检察院党组书记、代理检察长  王  晶
 
    摘要：探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重大战略决策.规范维度的公益诉讼检察制度功能定位，就是通过诉前程序和诉讼程序，促进依法行政、严格执法和维护公益。从公益诉讼检察助推大冶生态文明建设与乡村振兴来看，检察机关办理了不少生态文明建设和乡村振兴领域的案件,但目前还存在办案深度不够，作用未充分发挥；部分行政机关对公益诉讼检察制度认识不深入；公益诉讼检察队伍能力建设有待加强等问题。本文从规范维度的制度定位和实证维度的作用发挥对公益诉讼检察助推大冶生态文明建设与乡村振兴的现状进行反思，对重构优势进行探讨。
    关键词：行政公益诉讼  生态文明建设  乡村振兴

    一、规范维度的公益诉讼检察制度功能定位
    探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重大战略决策。2014年10月，党的十八届四中全会首次提出，习近平总书记在对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作说明时，进行了深刻阐述，习近平总书记指出“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。
    十八届四中全会后，根据《中央有关部门贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措分工方案》，探索建立检察机关提起公益诉讼制度改革任务由最高人民检察院与最高人民法院牵头，中央政法委、全国人大内司委、全国人大常委会法工委、国务院法制办等单位共同参与。在充分调研论证、反复征求意见的基础上，最高人民检察院与各单位就推进检察机关提起公益诉讼改革试点达成共识，最后形成了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，经中央政法委全会审议通过后提请中央深改组审议。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《方案》。 2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京等13个省区市开展公益诉讼试点工作。
    2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议认为:“经全国人大常委会授权，最高人民检察院从2015年7月起在北京等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障”。
    2017年6月27日，全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定对《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，决定《民事诉讼法》第五十五条增加一款，作为第二款；决定《行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款。该决定自2017年7月1日起施行。至此，十八届中四中全会提出的检察公益诉讼制度，正式建立。
    习近平总书记在十八届四中全会上的讲话指明了探索检察机关提起公益诉讼制度，是为了对违法行政行为进行有效司法监督，是为了促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，会议强调“设立最高人民检察院公益诉讼检察厅，要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障”。这也指出了检察公益诉讼要强化法律监督，法律监督是检察公益诉讼的首要目标和任务。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将“拓展公益诉讼案件范围”纳入“加强对法律实施的监督”中。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条也规定了人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。
    综上，规范维度的公益诉讼检察制度功能定位，就是通过诉前程序和诉讼程序，促进依法行政、严格执法和维护公益。民事公益诉讼和行政公益诉讼均包括诉前程序和诉讼程序。民事公益诉讼，通过诉前程序督促适格主体行使公益诉权来维护公共利益，在无适格主体或适格主体不行使公益诉权的情况下，由检察机关启动诉讼程序。行政公益诉讼，通过诉前程序督促行政机关依法行政、严格执法来维护公共利益，在行政机关不依法行政的情况下，由检察机关启动诉讼程序。也就是，公益诉讼检察制度，就是检察机关通过诉前程序和诉讼程序，通过督促行使公益诉权，或者督促依法行政、严格执法来实现维护宪法法律权威、维护公共利益。民事公益诉讼的主要功能定位是维护公益。行政公益诉讼的主要功能定位是促进依法行政、严格执法和维护公益。

    二、实证维度的公益诉讼检察制度作用发挥
    公益诉讼检察制度的关键是行政公益诉讼制度，因此，学界和实务界对行政公益诉讼更为关注。关于行政公益诉讼制度的作用发挥，有论者指出，行政公益诉讼制度的设计是理想的，试点和实行以来收到了一些效果，但司法实践中案件数量少、诉讼特征不明显，检察机关自身未见得有足够的地位与能力能够在任何事项抵制住更为强势的政府、行政机关对其施加的影响力，检察机关办理公益诉讼案件存在“趋易避难”“避重就轻”的选案倾向，往往办理的是“芝麻绿豆”般的小事情，是否真正地回应了民众对于检察行政公益诉讼的期待则是存在疑问的。还有论证指出，行政公益诉讼制度明确被诉行为包括“行政机关违法行使职权”的积极型行政公益诉讼和“行政机关不作为”的消极性行政公益诉讼两类，行政公益诉讼的功能定位应当侧重于通过法院审判程序审理有实质争议的案件，从而制约行政机关违法行使职权行为，其作用场域应当聚焦于积极型行政公益争议和不完全履职消极型行政公益争议，应通过司法程序起诉、审理、判决有实质争议的案件，制约行政机关违法行使职权的行为，而当前存在行政公益诉讼呈现消极型行政公益案件“一头热”、积极型行政公益案件“一头冷”的不对称局面。综合上述规定，也即，有论者诟病的是公益诉讼检察办案中，存在：1、起诉案件少；2、“趋易避难”“避重就轻”，选择性办案；3、行政机关不作为的案件多，违法行使职权的案件少。
    起诉案件的多少，并非评价行政公益诉讼作用发挥程度的标准。在行政公益诉讼诉讼程序前，有行政公益诉讼的诉前程序。修改后的行政诉讼法明确规定，在法定情形发生时，应当先向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，只有在行政机关不依法履行职责时，检察机关才可以依法向人民法院提起行政公益诉讼。要正确认识诉前程序和诉讼程序的作用，诉前程序是诉讼程序的必要前提，诉讼程序是诉前程序发挥作用的必要保障，如果没有提起诉讼作为可能采取的后续手段，诉前程序的效果就不一定能够得到保证。在公正和效率两种价值中，诉前程序侧重效率，诉讼程序侧重公正。通过诉前程序能节约司法资源，能降低监督的成本，还能更及时地保护国家利益和社会公共利益。而诉讼程序，则强化了诉前检察建议的约束力，增强了法律监督和公益保护的刚性。诉前和诉讼程序，两种程序刚柔并济，互相补强，使法律监督和公益保护兼顾了公正和效率。实践中，正是因为有提起诉讼作保障，检察建议才具有很强的刚性约束力，行政机关对检察建议，才会高度重视，积极整改。在实践中，有的案件，检察机关才刚刚到行政机关开始调查取证，还没有来得及发检察建议，行政机关就整改了。关于如何处理诉前检察建议和提起诉讼的关系，2018年3月27日，张军检察长在全国检察机关学习贯彻两会精神电视电话会议上指出“抓好公益诉讼工作，既要严格执行诉前程序，积极推动行政机关主动履职纠错，又要抓住典型，实现起诉一起、警示一片，教育社会面的良好效果”。
    “趋易避难”“避重就轻”选择性办案，在行政公益诉讼中也有存在的必要性。行政公益诉讼的目的是为了实现促进依法行政、严格执法和保护公益的治理实效。行政机关是公益保护的主力军，检察机关是公益保护的补位人，两者维护公益的目标是一致的，要智慧监督，检察机关要发挥在公益诉讼检察监督措施“相对柔性”，有助于促进行政机关自我纠错的职能特点，以治理实效为目标，发挥发挥“撬动巨石”的功能，从而激活地方的横向监督机制。比如对有历史背景和客观条件制约的公益侵害难题，既坚持尽力而为，也坚持量力而行，从小处着眼，从具体违法行为入手，将复杂问题简单化，以小支点支持行政机关大履职，在促进确保风险可控的前提上促进事情得到解决。当然检察机关不能抛开办案效果去“趋易避难”“避重就轻”地选择性办案，要敢于打硬仗、善于啃硬骨头，积极办理涉及实质性、重要的问题的案件。行政机关不作为的案件多，违法行使职权的案件少。违法行使职权的案件，实质性争议更大。办理这样的案件更有利于促进行政机关依法行政、严格执法，也是行政公益诉讼下一步办案的重点。
    从公益诉讼检察助推大冶生态文明建设与乡村振兴来看，检察机关办理了不少生态文明建设和乡村振兴领域的案件，如2020年1至10月办理了非法占地、林地资源保护、林木资源保护、文物保护、水污染、固体废弃物污染、污水排放、乡村食品安全等80余件案件,但目前还存在办案深度不够，作用未充分发挥；部分行政机关对公益诉讼检察制度认识不深入；公益诉讼检察队伍能力建设有待加强等问题。
    公益诉讼检察制度，是以诉讼方式履行宪法赋予的法律监督职能，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。它是督促之诉、协同之诉、对事之诉，检察建议的本质是建议，是针对行政机关行政行为的检察建议，是否采纳的决定权在于行政机关。若检察机关合法但行政机关未采纳，检察机关可提起公益诉讼。若检察建议不合法，行政机关可不予采纳。按照法律规定，提出检察建议后2个月内，是行政机关法定履职期，只要在法定整改期依法整改，就属依法履行了职责。即使被提起了公益诉讼，只要在法院判决前或判决规定的期限内依法履行了职责，也不存在行政机关工作人员被追责问责的问题。但部分行政机关误以为认为检察建议的目的是为了追责，提起公益诉讼是为了追究行政机关工作人员法律责任，从而对公益诉讼办案不理解。
    公益诉讼检察工作，是政治性极强的检察业务工作，必须将讲政治贯穿工作各个领域、各个环节。以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，做好做实做细，同时公益诉讼涉及线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、出席庭审、裁判和执行监督等环节，涉及经济、社会方方面面，需运用的法律法规、掌握的专业知识点多面广，对检察人员业务技能和综合素能要求极高。但公益诉讼检察队伍还存在政治站位不高，司法理念跟不上，线索发现、调查取证、法律文书写作、庭审应对能力欠缺，尚不适应公益诉讼业务带来的新挑战，办案力量总体薄弱。

    三、公益诉讼检察助推生态文明建设与乡村振兴之优势维度治理重构
   （一）找准定位，服务大局。公益诉讼检察工作，是协同共治的工作，只有找准定位，认准方向，取得实效，才能真正获得认同与支持。要将公益诉讼检察工作定位为做好党委政府的法治助手和行政机关的履职帮手。在党委政府工作和检察工作中，找好着力点、契合点，让公益诉讼检察在助推大冶生态文明建设与乡村振兴发挥更积极的作用。在具体办案中，还要坚持既低头拉车，也抬头看路，结合公益诉讼检察督促、协同、兜底的职能特点，准确把握监督与支持并重原则，积极延伸办案职能服务大局，妥善处理公益保护、依法行政、服务和保障六稳六保之间的关系。在办理涉企生态环境案件中，要积极借鉴刑事检察中“可捕可不捕，不捕；可诉可不诉，不诉”的理念，既监督行政机关严格规范执法，促使企业切实担负起生态环境保护责任，又要在企业消除公益侵害后，积极支持行政机关在企业消除公益侵害后，对企业免予行政处罚，或采取缓交、免交等法治化手段，支持企业发展。
    （二）依法办案，规范履职。要严格把握法律规定的立案标准、提出检察建议标准，在立案时，对侵害公益的事件涉及多个行政相对人，但监督对象为同一行政机关的，只作为一件案件立案调查；在提出检察建议时，注意与后续起诉的衔接，要坚持将“行政机关违法行使职权或不作为”作为提出检察建议的必备条件和核心要素，要坚持提出检察建议前，必须找到和准确写明行政机关违法行使职权或者不作为的事实依据和法律依据，必须在检察建议书中载明适用的具体法律条件，必须进行充分的释法说理。对不符合立案条件的，坚决不立案，对不符合提出检察建议条件的，坚决不提出检察建议。让检察建议的质量得到党委政府的认可，得到行政机关的真心接受。要坚持规范履职，按照提升质量是关键、优化结构是重点的要求，积极提升办案质效，坚持杜绝“类案群发”检察建议，对同一时期发现的同类违法行为，一般只向行政机关提出一份检察建议。通过办理优质案件，树立公益诉讼检察监督的权威和公信力，从而更好助力在公益诉讼办案中助推大冶生态文明建设与乡村振兴。
    （三）审慎监督，补位不越位。要充分认识行政机关和检察机关都是在党委领导下的职能部门，行政机关是公益保护的主力军，检察机关是公益保护的补位人，两者维护公益的目标是一致的，要在党委的统一领导下，相互理解、相互支持、相互协作、协调行动、形成合力、促进治理，坚持“审慎监督、补位不越位、助力不添乱、巧干不蛮干”。要在办案中，精细区分行政机关未依法履职原因，做好补位，对行政机关不知道有行政相对人违法事实的存在的，要将检察建议定位为帮助行政机关发现问题的“提示函”，帮助行政机关发现线索。对因法律法规复杂，行政机关对履职责任归属和履职方式理解不一致的，要将检察建议定位为“职责明晰函”。要坚持智慧办案，对有历史背景和客观条件制约的公益侵害难题，既坚持尽力而为，也坚持巧力而行，从小处着眼，从具体违法行为入手，将复杂问题简单化，以小支点支持行政机关大履职，在确保风险可控的前提下，促进事情的解决。
    （四）积极拓展、稳妥推进。要以高度责任感，勇于担当、积极作为，秉持法治、理性精神，立足公益诉讼检察职能定位，把握办案程序和实体的规范性，聚焦重点领域，注重办案质效；做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等工作，争取各方支持，积极稳妥拓展案件范围。在具体工作中，要从严把握、依规落实新领域案件的立案条件、立案的界限。对民事公益诉讼案件范围，要严把和细化“公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险，人民群众反映强烈”条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百八十四条规定了民事公益诉讼起诉条件。该规定说明“社会公共利益受到损害”是能够提起民事公益诉讼的最核心条件，也是区分公益诉讼与私益诉讼的基本条件。法律关于社会公共利益的内涵与外延并不明确，实践中也极不统一，有待于我们在办案实践中进一步探索。首先，我们可以从“直接利害关系规则”来确定什么是私益诉讼，是私益诉讼的原则上就不是公益诉讼。“直接利害关系规则”是建立在任何民事权益都有积极的捍卫者，一旦其权益受损，那么权利人会向法院寻求救济的假设基础之上。与本案有直接的利害关系，直接的权利义务关系，有具体的权利人，一般就是私益诉讼。私益诉讼一般排除公益诉讼。其次，我们可以从“多数人”或“不特定多数人”来确定什么是公益诉讼。是私益诉讼的原则上就不是公益诉讼，但也有例外。如私益和公益交织，既侵害了具体权利人的具体权利，也侵害了多数人的利益。通常观点认为社会公共利益一般应当是不特定多数人的利益，既要求“人数多”，又要求“不特定”。最高人民法院对消费民事公益诉讼中如何判断“众多消费者”，认为，从公益诉讼制度的设计看，只要受害的消费者达到数量众多，达到“十人以上”，就可以适用公益诉讼制度制止侵权行为。 再次，民事公益诉讼和行政公益诉讼对“公共利益”的标准，存在一定区别。民事公益诉讼涉及公权力和私权利的权衡，行政公益诉讼涉及对行政权的监督，行政权的设置原本就是为了公共利益。因此，民事公益诉讼对“公共利益”的把握应该更严，行政公益诉讼对“公共利益”的把握应该更松，但在行政公益诉讼探索中，要严格把握“违法行使职权或者不作为”，不符合该条件的，不能作为行政公益诉讼案件进行探索，当然，对只是涉及具体行政相对人的利益案件，能通过私益诉讼进行解决的，行政公益诉讼也不应进行探索。
    在新领域案件探索中，要加强调查核实。坚持以起诉案件的证据标准，扎实开展新领域案件的调查核实工作。要在行政公益诉讼案件立案后应当及时与被监督行政机关就法定监管职责、履职尽责标准、整改落实方案等进行磋商，争取形成共识，积极稳妥拓展公益诉讼检察助推大冶生态文明建设与乡村振兴的作用范围。