2023年，检察公益诉讼法的制定被纳入第十四届全国人大常委会立法规划，2024年度《全国人大常委会立法工作计划》也将检察公益诉讼法作为预备提请审议的立法项目。当前，检察公益诉讼法的定位、立法原则、案件范围、调查权配置、审判与执行等问题是检察公益诉讼立法的关键和重点问题。其中，检察机关调查核实权配置问题是检察公益诉讼立法中的一个重要的枢纽点。调查核实可以说是办理公益诉讼案件最核心的环节，也是推进公益诉讼检察工作高质量发展的关键所在，但是，调查取证困难是当前检察公益诉讼实践中最常见的也是表现最为直观、突出的问题。当前，有关调查核实权的定位和调查核实相关证据规则等问题的理论研究仍不成熟，法律保障不健全。
    一、检察公益诉讼调查核实权运行中的问题
    (一)立法供给不足。目前关于公益诉讼缺乏独立的立法,有关规则和程序依附于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定。虽然最高人民检察院结合检察业务实践,制发了《公益诉讼办案规则》,并联合最高人民法院制发《检察公益诉讼解释》,但规范层级偏低,且缺乏系统性和全面性。调查核实作为检察公益诉讼中比较重要的一个环节,《检察公益诉讼解释》仅作了原则性的规定。《公益诉讼办案规则》虽然专列一节"调查"进行了细化和补充,但仍然不能完全满足实践需求,无法应对实践中出现的一些具体问题,如调查核实的性质和定位模糊不清,调查核实权运用的范围和方式过于笼统,调查核实的程序性规则不够完善等。
    (二)权力运行不畅。一是权力行使主体能力有待提升。一方面,检察机关内部公益诉讼办案人员水平参差不齐,检察官对行使调查核实权的主动性、深度及力度的认知存在差异,有的基层检察院存在办案人员专业基础薄弱、公益诉讼办案力量不足等问题。另一方面,检察机关内设机构之间的配合和信息共享有待强化。在调查核实过程中，涉及的对象存在着管辖权的重叠、案件的交错以及阶段的交汇等客观情况，检察机关的各部门在依法履行各自职责时，尚未形成顺畅的信息共享、案件查询和协作调查等工作机制。二是检察机关职务犯罪侦查权转隶后其调查核实权的刚性不足,权威不彰。检察机关在调查核实过程中,特别是向行政机关调卷查阅时,有关单位往往比较敏感,不愿配合,以卷宗缺失、没有归档等各种理由搪塞应付。尽管在处理公益诉讼案件的过程中，若有人以暴力、威胁、限制人身自由或聚众围攻等手段干扰、阻碍检察官依法进行调查取证，司法警察可以根据人民警察法的相关条款，采取如控制或将涉嫌犯罪人员移交处理等措施来保证调查取证的顺利进行，或者建议法院采取查封、扣押、冻结等措施来固定证据、保全财产，但在实际操作中，这些措施的使用频率不高，导致“调查难”的问题普遍存在。
    (三)配套机制缺乏。主要表现在:一是与其他部门工作衔接不畅。检察机关在公益诉讼案件中与其他执法机关之间缺乏有效的信息共享和协同合作机制,信息共享不够充分,工作衔接不够顺畅,大大影响了检察机关公益诉讼的办案质效。二是专业技术支撑不足。公益诉讼案件往往专业性较强,专业性的意见和技术支持在公益诉讼办案中通常起到基础性、关键性的作用,检察公益诉讼调查核实的大部分精力需要花费在专业取证和鉴定等工作上。当前，智慧检察在赋予公益诉讼调查核实权方面的支持力度尚显不足，与专业鉴定机构、环保部门、国土资源管理、食品药品安全监管、以及审计财务等政府部门或专业机构在检察调查核实的技术支持和协作上仍存在认知和配合的不足。
    二、优化检察机关公益诉讼调查核实权的途径
    （一）强化立法规制。立法的缺位是影响当前检察公益诉讼调查核实权行使的另一大堵点，包括权责不明、权限不明、强制力弱、保障手段薄弱等。最高人民检察院根据《人民检察院组织法》第二十九条以及《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十四、八十五条之规定，视调查核实权为监督权的派生权，但在适用其开展公益诉讼监督时，却对上述职权的属性、权限、手段乃至规制措施无统一规定。例如实践中常有行政机关以“内部情况”为由不予配合，而检察机关受制于没有查封权、扣押权等强制手段，难以打到被起诉机关的“软肋”。对此，一方面通过立法明晰检察机关调查核实行为所具有的监督与公益保护双重属性，将之确立为独立的“程序性权利”，以此增强检察机关的调查权作为公益诉讼核心环节的公信力；另一方面明确责任对接。通过设置行政机关的不配合调查责任，将其纳入行政机关依法行政考核范围之内，对于不配合调查的单位，依情节轻重作出行政处理、监察处理。在此基础上通过立法体系化赋权，以便更好地解决调查核实工作的“线索发现难”“发现之后取证难”等现实难题，从立法层面确立调查核实权的“铁齿钢牙”。
    （二）规范运行程序。调查核实权实施的基础是规范程序，技术辅助，兼顾效率与公正。目前程序失衡表现在立案尺度不清晰、证明标准不统一以及技术手段的滞后性等方面。具体表现在：一是有的基层检察机关立案之前，过多进行线索初查，致使污染面积扩大；二是生态环境案件专业度高，很难出具专业鉴定，致损害后果难量化。完善程序思路是：一是建立层次性调查流程模式，分为线索初查程序以及立案后的正式调查程序。初查程序仅需初步证明公益受损的事实，立案后采用比较高的证明标准，并且可以建立阶段化证据提交模式，防止因为程序周期冗长而造成污染延误治理的情况发生；二是分类证明标准，行政公益诉讼要适当下调因果关系的证明标准，使用初步盖然性标准，由行政机关自证其行政履职的合法性，民事公益诉讼的证明标准，要对损害后果的量化提出更高质量的要求，增加鉴定、鉴定人询问以及专家出庭鉴定等方式，借助专家意见、专家库辅助审判，在增加专家费用承担方式上尝试“先执行，后付款”的模式，防止基层案源调查实施资金短缺；三是技术设备的支持，推广无人机航拍、卫星遥感等先进设备和技术以及使用公益诉讼快速检测箱，建立省级检测机构名册和专家库，采用“先执行后付费”的形式提高基层办案的积极性。
    （三）强化规范意识。检察机关应增强公益诉讼调查的意识，摒弃传统的刑事侦查思维，树立平等、客观、全面的调查取证理念。应当注重独立进行调查，避免过度依赖行政机关提供的证据。要重视诉讼中举证责任的分配，依法进行调查取证。所有权力都应在监督下运行，办理案件时，须严格遵守各项规范和要求行使调查核实权。证据的合法性是其有效性的基础，主办检察官在办理公益诉讼案件时，只有在正当程序下开展调查核实，所获取的证据材料才能作为审查、处理、决策的依据，并经得起法庭的质证。需完善调查核实权的程序规定，推动检察公益诉讼调查核实权的专业化、规范化和科学化发展。
（作者：肖畅  宜昌市葛洲坝人民检察院五级检察官助理）