随着社会发展，政府职能转变，行政权有扩大的趋势。为了防止行政机关滥用行政权，通过行政不作为和乱作为损害社会公共利益。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出了，要在全国构建行政公益诉讼制度。但是，由于制度刚刚确立，公益诉讼诉前调查依然存在很多问题。因此，只有加强对公益诉讼诉前调查问题的研究，细化调查程序的规定，才能对公益诉讼的切实展开提供法理支撑。
    一、公益诉讼及行政公益诉讼的概念
    （一）公益诉讼的概念。
    公益诉讼是指任何组织和个人可以依据法律的相关规定，对正在遭受侵害的国家和社会公共利益向人民法院提起诉讼的制度。由于被诉对象和法律关系的有所区别，使得公益诉讼划分为行政公益诉讼和民事公益诉讼，本文主要论述行政公益诉讼。
    （二）行政公益诉讼的概念。
    行政公益诉讼是公民对于行政机关的违法行政行为向人民法院提起诉讼，从而维护社会公益，这些起诉主体可以与这些行政行为没有直接的利害关系。当行政机关的违法行政行为和消极履行自身职能给国家和社会公共利益造成或即将造成侵害时，检察机关可以依据法律的相关规定，向行政机关作出检察建议，通过这种方式督促行政积极履责和纠正自身的的违法行为，发挥行政机关自身的积极主动性，行政机关如在规定的期间内仍未履责或者置之不理，检察机关依法向人民法院提起行政诉讼。
   二、公益诉讼调查程序存在的问题
    （一）案件线索来源有限。
    目前，我国关于行政公益诉讼的案件主要来源于检察机关在其履行职责的过程中发现的损害国家和社会公共利益的行为。在司法实践中，由于受到检察机关自侦权转移的影响，其职能仅限于提起公诉权和监督权，导致检察机关获取外来信息的来源大大减少，难以全面有效地掌握需要的信息和线索，这就会在一定程度上阻碍行政公益诉讼制度的发展与完善。
    《实施办法》和《两高解释》中将行政公益诉讼案件线索限于“检察机关在履行职责中发现”，案件的线索来源过于单一仅限于检察机关，不包括其以外的主体提供的线索。在上述规定中，将案件线索的来源限定于检察机关履职中发现的，这同时又表明了案件线索必须是检察机关主动发现的，不包括公民个人以及相关组织的举报，这些线索不能成为检察机关的案件线索来源。这种规定是有着很大的局限性的，它不利于调动公民和相关组织发挥其监督权的积极性，同时也使得检察机关的工作得不到有效的支持。此外，这样做也不利于促进行政公益诉讼制度的发展与完善，也不利于社会公共利益的维护，甚至会影响到社会经济的可持续发展。
    （二）检察机关诉前调查取证缺乏强制力。
    《人民检察院检察建议工作规定》和《两高解释》中虽然规定了检察机关的调查取证权，也同时规定了相关个人和单位须以配合的义务。但经过多地的试点，收到的普遍反馈是，检察机关在办理环境破坏污染等公益诉讼的案件时，往往得不到相关行政机关的配合，调查取证困难，案件进度经常难以推进。出现这些情况的原因主要在于一些国家工作人员认为检察机关提起的公益诉讼会给其仕途造成一定的影响，影响其的进步与工作，会想各种办法推脱检察机关的调查取证，不予以积极主动的配合。另外，由于检察机关负责的职务犯罪侦查权被移送至监察机关，检察机关先前潜在的威慑力开始减弱，使得调查取证变的愈发困难。
    （三）检察建议的规定过于宽泛。
    在我国司法实践中，相关法律并没有对检察建议作出明确的细化的规定，检察建议只是偏重于形式主义，缺乏法律的强有力的保障，与检察机关的其他的监督权相比，效力较弱。从试点的情况来看，检察建议没有明确的操作方，只浮于形式，一般大都采用固定的模板格式，较为固化，没有根据具体情况而灵活运用。检察建议的内容较为模糊，有时会导致行政机关不能及时有效的发现问题的所在，不能理解问题的本质在何处，从而不能及时针对检察建议提出的问题进行整改，会导致社会公共利益受损害的状况持续发生。此外，行政机关对于检察建议有时也只作出书面的答复，并没有采取实质性的有效措施，甚至拒绝答复，消极拖延，这些情况会造成检察建议的实行效果变的微弱。从上述情况可以看出，检察建议在实践中还是缺乏普遍强制力的。
    三、完善公益诉讼调查程序的建议
    （一）拓宽案件线索来源。
    第一，要加强检察机关内部各部门协作配合，外部建立检察机关与监察机关信息互通与线索移送机制。行政检察部门内部要加强与侦监、公诉、控申检察等部门的配合，建立案件线索、处理结果双向移送和协作工作机制。在外部方面，在当前监察制度改革的背景之下，检察机关和监察机关在各自履行职责的过程中发现的应属于对方办理案件的线索时，应当及时的相互移送，两机关相互协同、相互交流移送，共同促进社会公共利益的维护。而且检察机关可以利用监察机关的这种威慑力，来督促行政机关及时的进行整改、纠正违法行政行为和切实有效的履行自身职能。
    第二，“履行职责”应进行合理的扩大解释，并不能仅限于检察机关主动履行职责的过程中发现的案件，这样使案件线索就过于单一，而且还应该包括“被动”发现案件线索。这里的“被动”是指检察机关可以在接受国家机关转交或承办的案件线索时，若有涉及到行政公益的案件，检察机关可以被动的接受该案件，这也是扩宽案件线索的一种方式。因此，应加强检察机关与其他单位的协作，检察机关可以通过对于相关单位的走访座谈、联合调研、协作调查以及审查各行政执法单位登记的已经生效的行政处罚决定信息等方式，加强与法院、行政机关、社会公益组织的协作配合，在该协作中发现案件线索和主动接受相关单位提供的案件线索。
    （二）强化检察机关调查取证权。
    第一，应该强调行政机关、组织和个人不配合取证，故意隐瞒与公益诉讼相关证据的法律责任。在检察机关进行调查取证的过程中，常常碰到相关的行政机关拒绝接受调查，特别是在监察制度改革的背景之下，检察机关的监督权威被极大地削弱了一部分，有的行政机关就可能不在意或故意隐瞒相关证据而不配合检察机关行使调查取证权。因此我国应该在相关立法和司法解释中明确行政公益诉讼中的相关行政机关、组织和个人拒不配合或者故意隐瞒相关证据的法律责任。相关立法部门可以考虑规定对于行政机关、组织和个人拒不配合调查的，检察机关有权予以训诫、罚款等强制措施来督促其积极配合检察机关进行调查取证。
    第二，在行政公益诉讼中，要分段式地赋予检察机关强制取证权。在新修订的《行政诉讼法》之中，没有太多的有关检察机关调查权的规定，法律没有为其提供保障。因为在诉前调查程序中，行政机关可以对检察机关的调查权不予以配合，甚至直接拒绝其要求。行政机关的这种行为会造成检察机关行使职权受到障碍，在行使监督权和举证方面不能有效的进行下去，从而导致其权威受到影响。从实务角度分析，考虑到目前环境污染问题的严重性和社会公共利益的复杂性以及相关证据的难以固定，因此检察机关只有掌握了行政机关的确实有力的违法证据，才能有效的督促行政机关正确履职，行政机关才能更好的予以配合。因此，检察机关拥有强制调查取证权，是重要的前提。
    （三）细化检察建议相关规定。
    第一，立法机关应尽快将检察建议权纳入到检察机关法定职权范围内。针对目前检察建议不具有强制性的现实问题，诉前调查程序中的检察建议是期望行政机关能够充分发挥自身的自主性去解决问题。在检察建议中，必须明确要求行政机关切实履行自身的职责，积极纠正违法行为，同时可以附上当不认真采取措施纠正违法行政行为或者拒不答复时的责任后果，如可以对相关的直接负责人进行通报、处罚等。此外，检察机关应利用互联网新媒体等方式，去发布检察建议，增加监督的力度，让社会大众也有更直接的机会去行使自己的监督权利。同时，完善相关的检察组织法，把检察建议的法律权威地位和效力，以法律的形式进行明确规定。这样做既有利于通过法律的方式来增强检察建议的强制力，用法律的手段保障行政机关在收到检察建议后能够及时的履行，又有利于在一定程度上体现司法的谦抑性。
    第二，检察建议针对的主体范围应当适当扩宽。在行政机关收到检察建议后需要及时的予以回复，但是如果行政机关拒不回复或继续不作为放任危害公共利益的情况持续发生，检察机关可以再向该行政机关的上级机关或相关监察部门发出建议，对相关不作为的行政部门进行处罚。通过这样的做法就可以扩宽检察建议的针对主体，从而更好地监督相关行政机关进行改正自身的违法行政行为。只有当这些行政部门积极履行职责后仍不能消除公共利益受到的侵害，检察机关才能向人民法院提起行政诉讼。
    第三，检察机关应向人大及其常委会定期公布检察建议相关情况。作为我国的最高权力机关的全国人民代表大会，依据人民赋予的权力，享有对检察机关和行政机关进行监督的权力。在行政公益诉讼中，检察机关应当定期向人民代表大会及其常委会汇报检察建议的回复和实施等相关诉前调查程序的进展情况，以便于检察建议受到更好的监督。此外，检察机关在司法实践中遇到的难题也可向人大及其常委会请求帮助，人大及其常委会可以组织相关委员会进行调查核实后，授权检察机关相应的权力，或直接督促行政机关迅速解决相关问题。通过该举措可以更有力的保障检察建议得到进一步的监督和实施。
 
    （作者单位：钟祥市人民检察院）