【法治论坛】医政与警政：中国卫生行政组织及中国卫生法的诞生

彭博 张拥军

近代以来中国面临了前所未有的耻辱与不堪，各路仁人志士在寻求救国救民道路的同时也将西方的现代化带入了沉睡的中国。在19世纪末20世纪初现代化程度已经成为衡量与评价一个国家强大与否的标准，而公共卫生又是现代化的一个重要因数。正是由于卫生话语霸权具有如此的威力，中国开始增设卫生行政机构，着手与公共卫生相关的立法工作。本文借鉴福柯的身体史研究理论来研究中国近代化过程中特别是卫生近代化的历程中身体被规训的过程。在拥抱了现代医疗技术、新兴的公共卫生理论的同时，国家通过对卫生话语权的掌握，将卫生政治化，最终通过卫生行政的手段为我们的身体编制了一张卫生之网。

一、近代中国卫生诞生的背景

（一）步入近代卫生之前的中国

在现代卫生制度引入中国之前，人们习惯于随地倾倒废弃物。虽自明初就曾有管理律令，清政府亦屡次整治，但积习难改，导致废土堆积；北京市民因卫生设施不足的缘故，有随地便溺的习惯。这便是没有公共卫生观念之前的中国街道，而医院、卫生防疫机构等等对当时的中国来说更是天方夜谭。不得不说，西方先进科学公共卫生理念将我们带入了近代化的卫生环境之中。

（二）1910-1911年的瘟疫

中国自古就十分关注瘟疫，但国家对此并未介入太多。16世纪以前，国家对于瘟疫的应对不过就是临时施送钱或药物，国家从未采取检疫或其他试图将传染病人隔离的严厉的干预措施。直到1910-1911年的那场灾难性的瘟疫发生。

1910年12月，肺鼠疫在东北大地泛滥。当时清政府并没有专门设立的防疫机构，沙俄、日本均以保护侨民为借口，要求独揽防疫工作，甚至以派兵相要挟。迫于此种形势，经外务部施肇基推荐，清政府派伍连德为全权总医官到东北领导防疫工作。 1911年1月，伍连德在哈尔滨建立了第一个鼠疫研究所，并出任第一任所长。当时他年仅31岁，已经熟谙细菌学、流行病学与公共卫生学。他不避艰险，深入疫区调查研究，采取了一系列综合整治的措施，例如：加强铁路检疫、控制交通、隔离疫区、火化鼠疫患者尸体、建立医院收容病人等多种防治措施，不久便控制了疫情。伍连德以其丰富的学识，严格按科学办事的精神以及卓越的组织才能，受到政府的信赖和国际医学界的赞赏。在当时疫情严重的局势下，只用了不到4个月的时间就扑灭了那场震惊中外的鼠疫大流行。

通过这场没有硝烟的战役国家开始意识到了公共卫生的重要性，并且在与这次瘟疫的抗争中也使传统的中国人民看到了现代卫生医学的先进性与科学性。

二、中国卫生行政机构的诞生与发展

正如罗马不是一日建成的，中国的卫生行政发展也不是一蹴而就的。追根溯源中国的医政是伴随着警政的发展而产生的。卫生行政机构在一开始是隶属于警察机构之中的，伴随着公共卫生以及卫生防疫等更各方面因素的影响，纯粹的警察制度无法胜任相对技术性的卫生制度的发展，卫生行政机构逐渐脱离警察部门最终成立了具有近代意义的卫生部。

(一）巡警部

1.背景

戊戌变法失败以后，中资产阶级维新运动陷入一片死寂之中，其他各个领域的矛盾也在不断涌现、激化。相继而来的义和团运动以及八国联军的战争，颤动着腐朽帝国的根基。正是在这样的背景下，清政府提出新政，实施变法。

2.成立

自光绪二十七年七月三十日（1901年9月12日）清廷下令各地创办警政以后，经过了4个月的时间，全国范围内无论是京师地区还是其他省份，警政的建设都处于一片混乱无序的状态之中。直到1905年8月26日，发生了出洋考察五大臣被炸事件，警政的建设才真正引起了清廷的关注。清廷连下两道上谕，正式宣布成立巡警部。

至此，作为全国警政最高管理机构的巡警部得以正式成立。

3.巡警部的机构建设

巡警部下设：警政司、警法司、警保司、警学司、警务司另外还有机务所。由于本文主要探讨卫生行政机构及卫生行政法的诞生，着重介绍警保司。

警保司，下设4科：保安科，“掌豫防危害、保持公安、宣布应行告诫禁止之一切命令，并查禁奸民、棍徒结会拜盟、扶乩等事。”卫生科，“掌考核医学堂之设置，卫生之考验、给凭，并洁道、检疫，计划及审定一切卫生保健章程。”工筑科，“掌京城内外道路工程，均归计划，调查各省都会及商埠修路工程，并审订京外各警厅房屋式样与工厂、戏馆建筑之检查，凡公私营造皆隶之。”营业科，“掌市中一切营业开张申报存案并审定铺捐、车捐各项捐章及市场、绅董、公所办事章程，将来京城内外所设电灯、自来水、市街、铁路均归核准保护。”

通过发布上谕，创制巡警部，清廷开始将其权力触角伸向一个未曾或者说较少涉及的领域：公共卫生领域。

(二）民政部

民政部是在原有巡警部的基础之上而设立的。而民政部的职能却不是简单地就原巡警部的职能进行转移。“因就原设巡警部公司职掌，原有者量为合并，原无者分别增入。”“原设巡警部职掌系专管全国巡警事务，今奉旨改为民政部，职权范围自应推广。”

民政部内部机构包括：承政厅、参政厅、则例局、统计处民治司、警政司、疆理司、营缮司、卫生司。其中卫生司系由原设巡警部警保司卫生科扩并而成。该司的主要职责有“协办防疫、卫生、检查医药、设置病院”等。下设三科：保健科，负责检查饮食物品，清洁河川道路，管理贫民卫生、工厂、剧场及其他公共卫生等事项；检疫科，负责预防各项传染病，种痘，检验，停船检疫等事项；方术科，负责考验医生、稳婆及一切治疗，检查药品，稽核药材营业，管理病院等事项”。

民政部设立之后，卫生部门单列成卫生司与警政司并列。而警政司基本上是由原巡警部缩编而成，由此可以看出卫生行政部门的地位得到了提高，由原来的附属于警察机构到卫生司与警政司的并列。不难推断，国家在进一步将公共卫生领域纳入到其权力范围之内。

(三）卫生部

1927年3月国民政府定都南京，次年3月通过《国民政府内政部组织法》，规定内政部管理地方行政，及土地、水利、人口、公共卫生、社会救济等事务，同年4月设置内政部卫生司，掌管全国公共卫生管理事宜。1928年10月8日南京国民政府公布《国民政府组织法》，确立国民政府由行政、立法、监察、司法、考试五院组成；其中行政院由内政、外交、军政、财政、铁道、卫生等各部组成,“卫生部”由内政部卫生司升级得来。以“卫生部”为名，指代中央卫生行政机构这在我国历史上尚属首次，此时的卫生部乃中央政府组成部门之一，在卫生领域享有独立的行政立法权。至此，在公共卫生领域国家通过设置相关职能部门，准备开始在公共卫生领域扮演重要的角色。

三、卫生行政法规的颁布

在清末卫生行政创立的过程中，采取了法规先行的原则，既由国家行政机构颁布卫生法规，规范和指导人们的行为，同时对违背卫生原则的行为进行制止和惩罚。清末卫生法规主要涉及的方面包括：清道、防疫、饮料饮食物卫生及公共场所卫生等。而到民国设立卫生部之时，无论是从涉及卫生领域的广度上还是深度上，卫生领域立法都有了迅猛的发展，国家立法几乎开始触及卫生领域的方方面面。

四、卫生行政的实施

卫生行政法律法规的颁布，只能说是国家在政策上开始重视公共卫生的管理了，但是真正意义上的对公共卫生领域的掌控还要依赖，相关法律法规的有效执行。清末民初之时，在警察队伍中存在着一批特殊的队伍，捍卫者生命健康：卫生警察。

由上文中可以知道医政是从警政中分离出来的，而在有医政以来的很长一段时间里，各地卫生事务是由警察机关来执行的。所谓卫生警察，是指警察机关的职能而言的，和具有独立建制的铁路警察、水上警察、矿业警察乃至消防警察等等显有不同。卫生警察的职责十分广泛，涉及清道、防疫、化验、医院、药品、饮食、理发、浴堂、屠宰、娼妓、埋葬、禁烟等各个方面，其中主要的是环境卫生、药品管理、食品卫生和时疫防治。

不得不提的是，当时警政正处于新建之时，卫生职能只是警察职能众多职能之一。卫生行政的实施面临着财政紧缺、地方势力的对抗以及警察素质的参差不齐等困难，使得卫生行政试行举步维艰。

不过我们亦应认识到，任何一个制度在成立之初，都必会遇到各方面的局限以及阻力，关键是要能在困难中逐步前进。（作者单位：华中科技大学法学院 武汉市洪山区人民检察院）