荆州市委政法委常务副书记、法治荆州建设办主任 张 钦
法治荆州建设办副主任 付孝兵
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要“把法治建设作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。”政绩考核从唯GDP、从主要考核经济指标到增加考核维稳、环境保护等项目，又到考核法治建设，说明我们党更加成熟，执政能力更加提高。也说明依法治国进入了一个新的阶段。这是历史的进步，法治的进步。
建立法治建设政绩考核指标是全面推进依法治国，完成中国特色社会主义法治体系、建设中国特色社会主义法治国家总任务的基础性工程、前置性措施，意义非同寻常。笔者就科学设定法治建设政绩考核体系问题谈些浅见。
一、建立法治建设政绩考核体系难点
党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略以来，大多数地方和部门领导班子和领导干部法治观念、法律素养比过去都有提高。不可否认，一些领导班子和领导干部对法治建设存在着说起来重要、干起来次要、忙起来不要的问题，导致法治建设的虚无主义、功利主义、实用主义比较严重。究其原因，除了领导班子和领导干部自身法律水平不够高、法治能力不够强之外，还有几个问题必须引起高度重视：
一是法治建设的效果难显现。由于法治建设具有宏观性、广泛性、长远性、渐进性的特点，因此它不如经济工作、招商引资的效果那样看得见、摸得着。目前，在对领导班子和领导干部的政绩考核机制常常是拿数字说话，不可能把比较抽象、难以见显绩的法治建设做得十分规范。
二是法治考核的指标难确定。制定考评指标粗了太空洞、不易操作，细了太具体、不好处理。法治建设是一个庞大的系统工程，浩繁的工作任务。关于科学立法问题，作为没有执法权的全国大多数地方接触少一些，严格执法、公正司法、全民守法的任务浩繁，哪些标准科学、适用、管用，还真不是一时说得清、道得明、用得上的。
三是发展维稳的压力难依法。从实质上看经济发展、维护稳定与法治建设的要求是一致的，但实际工作中却很难做到统一。特别是我们正处于人均GDP3000至10000美元的中等收入国家发展时期，更是如此。发展要求招商引资、项目建设、征地拆迁、大规模建设、严格管理特别是城市管理。招个商、上个项目也绝非易事，资金落地、项目上马、企业投产，周期长、涉及的方面很多、不可预见因素也很多，哪个环节跟不上就容易出问题。有的时候会出现地征了、房子拆了，补偿和还迁却跟不上；还有的企业开工了，周边居民又上访甚至出现群体性事件。实事求是地讲，有些倒不都是决策者的决策行为出了很大的问题，而常常是形势、政策发生了变化。现在各级是既有发展的任务，又有维稳的压力，还有依法的要求，这真难住了地方党委、政府的领导同志。这些处理得不好常常会牺牲公民合法权利、与群众发生冲突，甚至引发像云南昆明晋宁那样的群死群伤惨剧。而作为领导班子和领导干部，既要承担发展的第一要务，也要履行维稳的第一责任，还要面临工作不力可能问责的风险。在对待发展、稳定与法治建设问题上，他们常常别无选择地要发展、要稳定，而过去守法的问题往往只能打法律的“擦边球”、“越黄线”、“踩红线”，有的也是不得已而为之。
四是法治考核的结果难运用。以前主要通过德能勤绩廉选拔任用干部，这当然不错。但直到目前为止，从中央到地方还没有一个具体的、可操作的将法治建设纳入干部选拔任用范围的刚性规定。结果是干部是否有法律素养、是否坚持依法执政（依法理政）、依法行政、依法监督就显得无关紧要了。
二、建立法治建设政绩考核指标要明确的几个问题
一是要明确“考评谁”。如果考评对象过于宽泛，既不能突出重点，又难于实施，更容易流于形式，建议分级分类考评。如在分级考评上，省级应重点考评市州领导班子及几位主要负责人（党委、政府、人大、政协、法院、检察院），市级主要对县级党政主要负责人和省、市直部门主要负责人等等。在分类考评上，对拟提拔到本级考评范围岗位的领导，法治建设工作的绩效应该实行任前考评，考评合格后方可启动提拔程序等等。
二是要明确“谁来考评”。毋庸讳言，由谁来考评的问题从中央到地方都没有很好地解决。目前国家层面对法治建设的领导机构、工作部门缺乏统筹规划，没有中央依法治国或法治中国建设领导小组，也没有一个具体的宏观负责的工作部门，与此相关的只有办公室设在司法部的全国普法领导小组、办公室设在国务院法制办的全国法制政府建设领导小组。由于缺少顶层设计，直接导致全国各省市法治建设领导小组办事机构五花八门，即设在党委办公厅（室）的江苏模式、设在党委政法委的浙江模式、设在人大法工委（内司委）的广东模式、设在司法厅（局）的湖北等地模式，这与法治建设的统一性、全局性、长远性要求是格格不入的。现在湖北省、市、县三级都有由党政主要领导任组长、第一副组长，由政法委书记任常务副组长的高规格法治建设领导小组，领导小组办公室设在党委政法委。然而一个不争的事实是，无论是哪级法治建设综合办事机构都“无身份证”（属于非常设机构且无法律依据），也无权力（本身没有执法权），更无实力（没有编制、人员、经费）。其结果依然是八仙过海、各显神通，无法统筹协调。所以，应该明确一个单位行使法治建设绩效考评权力。
三是要明确“考评什么”。立法、严格执法、公正司法、全民守法包罗万象，如果事无巨细都进行政绩考评，往往事倍功半，起不了作用。应主要在以下五个方面进行设置考评指标：第一，加强法治建设、主要领导履行第一责任人职责的情况。将法治建设工作纳入本地社会发展战略、纳入政绩考核共性目标，加强体制机制保障性建设，发挥法治的引领作用情况等。第二，在执行重大决策时坚持法治原则、遵守法律程序的情况。什么是重大决策要明确，该由谁不该由谁决策要有具体规定。要将全面落实公众参与、专家论证、风险评估、合理性审查、集体讨论决定这五个方面作为重大行政决策的法定程序，坚决不做拍脑袋决策、拍胸脯决定、拍屁股走人的“三拍”干部，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。第三，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的情况。真正通过法治而非人治做好上述工作，坚决摒弃“花钱买平安”，“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”等非法治思维和法治方法。第四，领导干部执行国家法律法规情况。主要是职务上依法用权、依法办事情况。第五，个人学法守法违法情况。领导干部个人法治素养、法律水平、法治能力情况，有无违法受处理、判决不执行、干预执法司法情况等。
四是要明确“怎么考评”。考评要具有较强的操作性、针对性、可信性，公平、公正、公开，考评结果能被公众普遍接受。尽最大努力进行量化考核和事项调查，坚持用数据、用事实说话。为了增加上级和考评单位对相关法治建设工作的掌握，建议在目前年度“述职述廉”两个方面的基础上，增加“述法”的内容。
五是要明确“考了怎么办”。如果法治建设的考评结果运用不好或不能运用，考评就会失去意义，应将对干部考核的“德能勤绩廉”的“五要素”增加为“德能勤绩廉法”“六要素”。在考评等次上，假如考评分为优秀、称职、合格、基本合格、不合格五个等次的话，当年考评没有达到优秀的，本年度及下一年度不能晋职晋级；考评为不合格的，应予以免职；连续两年考评为基本合格的，调离岗位，在同等条件下，法治考评成绩靠前的优先提拔重用等。
三、健全科学的保障体系
一是理顺体制，健全机制。法治建设简而言之就是要讲规则，古人云：“名不正则言不顺，言不顺则事不成”。现在当务之急是要理顺法治建设工作的领导体制、工作机制，不能各吹各的号、各唱各的调。建议将法治建设工作机构、法治政府建设工作机构、普法依法治理工作机构的相关部门职能整合，组建一个权威、高效、常设的工作机构。并落实相应的运行机制。
二是单项否决，一票终局。没有必要在什么其它的考评中增加分值和权重，因为那样太微不足道。法治建设具有根本性、整体性、全局性，法治建设考评不合格的，本身就可以一票否决。
三是提供保障，落到实处。法治建设考评机构要有权理事、有人干事、有钱办事。
（来源：《楚天法治》2015年第01期）
