因此，构建与推行涉法涉诉信访终结机制，有利于引导信访人依法上访、提高信访工作效率和维护国家法律尊严，是最大限度的保护公民合法权利的有效途径，也是保障公民宪法权利的具体实践。笔者针对信访终结制度的逻辑性，以及信访制度的复杂性和信访功能的多元化，就涉法涉诉终结机制提出健全和完善意见。 一、确定检察机关为涉法涉诉终结机制的主体
当前制定涉法涉诉终结机制的相关部门中对终结机制的主体的规定并不一致，有的是地方政府及工作部门成立的信访部门作为主体，有的是司法机构内部成立的信访部门作为主体。笔者认为，基于我国宪法赋予检察机关法律监督职能的权威性考虑，针对人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门的信访案件，由人民检察院成立信访终结机构，人民法院、公安部门和司法行政部门不再重复建立信访终结机构。宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这是基本法对检察机关的定位，也是检察机关的一项重要职能。对于一般民众而言，他们只知道检察院有法律监督权，但宪法对检察机关履行法律监督职权的描述过于原则，且三大诉讼法中有关人民检察院对刑事诉讼、民事审判活动及行政诉讼行使法律监督权的具体情形以及具体手段也是过于原则和乏力，导致检察机关行使监督权的无力和缺乏刚性、细致性，同时多头的上访、缠访、闹访占用了大量的司法资源。因此，建立一个统一的涉法涉诉终结机构是必须和唯一的。
二、建立信息共享平台，实行涉法涉诉终结机制的两级化管理
所谓信访案件信息共享平台，即在省、市级部门建立一个可以实现信息共享的互联网平台，由信访案件首办机关将与案件有关且基本属实的信息按照不同类别录入平台，供后续机关了解或办理并录入相关处理信息。由于现阶段涉法涉诉主体高度广泛，诉求多样化，参与信访的人员遍及各行各业，身份错综复杂，内容门类繁多，牵涉面广，涉及社会生活的各个层面。主要表现为转型时期复杂利益结构调整带来的纠纷，包括企业改制、房屋拆迁、土地征用、下岗就业、劳动合同等方面。建立信访案件信息共享平台有助于提高信访案件的处理效率、减少越级上访和信访接待工作中的不负责、推诿现象。
实行涉法涉诉终结机制的两级化管理是指由信访案件首办机关为一级办案机构，检察机关为二级办案机构。在实际操作中，由信访首办机关做好涉法涉诉信访事项的提出、受理、办理、督办、复查、复核等一线基层工作。当信访人对信访首办机关的处理结果仍不满意或相关权利得不到救济时，检察机关作为二级终结机构接手案件，按相应程序做审查、审核，并作出终结性的处理决定。
三、有效引导上访行为纳入正常信访秩序，保障人民群众合法权益
2005年，中央政法委制定出台了《涉法涉诉信访案件终结办法》，这是中央政法委为化解涉法涉诉信访案件难题，切实维护正常信访秩序，保障人民群众合法权益，有效解决重信重访问题推出的一项重大举措。该举措的推出，有一定的法律依据和明确的指导思想：其一，根据我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法以及国务院《信访条例》等有关规定，涉诉信访问题只能通过法律渠道加以解决，也就是说，法律规定的两审终审制度和申诉制度是解决涉诉信访的法律基础。其二，涉诉信访终结是为了更好地保障合法权益的实现。建立信访终结机制不是限制当事人的信访权利，恰恰是为了保障当事人的合法权益，使其避开信访怪圈。其三，坚持司法程序穷尽原则。认定无理信访，要穷尽各种司法程序，充分保障信访当事人正当行使合法权利。其四，涉法信访要坚持综合治理。对于经司法程序已经穷尽的无理信访、上访老户，就不能再定位于司法机构工作，而应当纳入社会统筹管理，通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力，进行综合治理。
此外，中央政法委员会又于2009年8月出台了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》(以下简称《意见》)，首次从中央层面提出了建立涉法涉诉信访终结制度。针对当前一些涉法涉诉信访反复申诉、没完没了的问题，《意见》提出，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定，各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性。这就是目前中政委明确提出的信访终结制度。
四、构建涉诉信访终结机制的配套制度
（一）信访复查公开听证制度
信访复查公开听证制度是指运用听证会方式处理重大涉法涉诉信访案件的一种制度。具体由首办单位公开处理过程及结果，信访人陈述问题及要求，对方当事人进行答辩，双方进行辩论，公开有关证据及相关法律依据，各界代表包括人民监督员依照相关法律、法规和政策进行公开评议，最终形成听证结论。这种制度是对传统的当面接谈、阅卷调查、个别驳回、事后各执一词的做法的改进。而听证这一过程能够充分体现实事求是和依法纠错的原则，是一项制度创新，它折射着“司法为民”的现代司法理念。这种制度能够增强信访人从事涉诉信访活动的法治观念，使各方参与人对相关法律、法规实体和程序规定认知更加清楚，理解更加准确，界定更加公允，有利于推进涉诉信访工作的法治化进程；有利于增强司法权威，提高法院的社会公信力；有利于保障信访人知情权、申诉权，促使信访人放弃过多或无理要求。
（二）信访终结和公示制度
对于经听证会或者审委会研究，确定为无理上访的，由各程序所涉及的审判庭提供原审、再审或复查的有关法律文书、申诉材料、历次复查情况、息诉工作记录、案件综合报告等资料，送交信访部门建立信访人员档案。由信访部门将审理结论在接待场所公之于众，并将相关材料报上级法院、党委政府信访工作机构，终结涉诉信访程序。
（三）建立对无理缠访的惩处机制
无理缠访案件已经成为影响社会稳定的一个重大隐患。对于经过二审终审、案件当事人没有在判决生效后二年内提出申诉或者再审申请，或者一审、二审生效的裁判经省高院再审维持或最高法院复查终结的，信访者如仍然坚持信访，则属于无理信访，信访部门要维护法律的尊严，维护法院裁判权威，说明不予支持诉讼请求以及申诉和申请再审不予受理的理由。对于信访者提出的无理要求得不到满足后，表现出过激行为，无理取闹、制造事端，借信访泄私愤、图报复，扰乱正常工作秩序的违法性信访行为，公安部门应根据司法部门的终局裁决，依照《信访条例》、《治安管理处罚法》、《刑法》等有关规定依法对其采取强制措施，给予法律制裁，这样才能树立司法权威。
五、统一认识，实现信访终结机制大格局
涉法涉诉信访终结是一项系统性工程，也需要外部的支持，才能对某些经过诉讼化处理之后的各事项落实稳控；此外，对于一些情况比较复杂的涉法涉诉信访，诉讼化并非是处理的最佳渠道，建立统一的信访终结模式才能取得实效。
一是争取支持落实稳控。对依法终结的案件，要依靠地方党委、政府建立稳控处理机制。在党委的协调、政府的支持下，整合公安、司法行政、综合治理、社区、乡镇等各方面力量，按照属地原则，做好上访人的稳控工作。尤其是对一些无理缠访、闹访的人，要依靠党委政府来依法进行惩戒，严格追究责任，加大监管和处罚力度。二是争取支持帮扶救助。对上访人合理的要求，帮助其申请司法救助；如司法救助仍不能解决困难的，请党委协调，纳入政府救助、社会救济、民间救济乃至慈善对象。这里需要强调的是，必须确立实施救助的案件标准和对象条件，严格按规定救助，防止上访人恶意利用救助制度。三是加强大格局联动措施，消除隐患。对一些因政策性因素和历史原因引发的涉法涉诉案件，尤其是涉及土地征收、企业改制、劳动保障、城市拆迁等引发的复杂、敏感案件，不论在行政处理阶段、行政诉讼阶段还是信访阶段，加强与行政机关相互配合，力争通过良性互动提早消除信访隐患。对一些存在重大信访隐患的案件，及时向党委汇报，在党委的协调下妥善处理。
（来源：《楚天法治》2015年第03期）
