摘要：近年来，各地检察机关对支持起诉工作进行了积极探索和有益尝试，提供了大量实践经验。本文在阐明民事检察支持起诉必要性的基础上，分析了民事检察支持起诉面临的困境，并提出了完善建议。
关键词：民事检察支持起诉  弱势群体  
 
        一、民事检察支持起诉的必要性
        《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”检察机关依据该规定广泛开展了民事检察支持起诉工作。学界中对于检察机关是否可以支持当事人起诉有着不同看法。有学者认为检察机关支持起诉与私法自治原则相违背，并且法律并未对支持起诉做明确规定。也有学者认为检察机关作为国家公权机关，负有保护国家、社会公共利益的职责，虽然目前法律并未对支持起诉进行明确规定，但是可以参照民事诉讼一般程序开展支持起诉工作。笔者也认为检察机关可以支持当事人起诉。《民事诉讼法》规定支持起诉的主体包括机关，检察机关属于法律规定的主体。至于支持起诉的具体程序，检察机关支持起诉制度正处于探索阶段，将伴随着民事检察支持起诉工作的开展逐步完善，并推动民事检察权的发展。因此，民事检察支持起诉制度的建立和工作开展都是有必要的。
        （一）保障诉权实质平等
        《民事诉讼法》第十五条虽然没有严格限定民事支持起诉的对象，但是从立法本意来看，支持起诉的要义是支持受损害的单位或个人起诉，特别是支持特殊群体通过行使诉权获得救济，通过司法程序维护支持起诉对象的合法权益。从检察机关支持起诉工作的开展来看，支持起诉对象多为弱势群体。随着我国市场经济的发展，我国社会结构和社会矛盾也在不断变化，法律领域的弱势群体也呈现出扩大趋势。民事诉讼是两造平等对抗，法院居中裁判，应当建立在平等的民事法律关系的基础之上。作为诉讼中的当事人有权充分行使自身拥有的私权利，不应受到外部力量的干涉，否则将导致诉讼关系的不平衡。然而，受到经济实力、社会观念和信息不对称等各类因素的影响，弱势群体在诉讼中往往处于不平等的地位，如受侵害的妇女儿童不敢起诉等。支持弱势群体起诉的目的就在于保障支持起诉对象诉权实质平等。检察机关支持起诉可以救济支持起诉对象诉讼能力的不足，通过司法救济的途径实现对支持起诉对象的倾斜性保护，实现诉讼权利保护的实质平等。
        （二）促进检察职能发展
        检察机关是宪法规定的法律监督机关，民事检察是检察权的一个重要组成部分，民事检察业务主要指民事诉讼监督，包括民事裁判结果监督、审判活动违法监督和执行活动监督。抗诉的职能是检察机关监督职能最主要的组成部分，实践中检察机关也以抗诉案件的办理为主。检察机关不仅具有监督职能，还有保护职能。根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条，检察机关通过行使检察权保护公民的人身权益、民主权利和其他权利。现代检察制度对检察机关的职能发展提出了更高的要求，不仅要继续发挥审判监督职能，还要充分发挥保护职能，这样才能使检察权的各项职能得到协调统一发展。近年来，我国检察机关主动开展支持起诉工作，各地检察机关已经办理了大量成功的案例。民事检察支持起诉工作的开展使检察机关更好地履行保护职能，也充分体现了检察机关民事检察职能的不断完善。
        （三）推动法治社会建设
党的十九大把法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一。而法治社会的重要标志之一就是健全社会公平正义法治保障制度，拥有完善的司法救济途径。法治水平越高，人民就越相信法律，更倾向于通过法律途径解决纠纷。司法救济是权利救济的最后保障，如果司法救济途径不够完善，权利无法得到保障，法治社会也难以实现。民事检察支持起诉是检察机关主动履职担当的表现，作为司法救济的途径之一，检察机关不仅可以直接作为支持起诉人帮助支持起诉对象维护合法权益，还可以督促相关单位履职尽责。因此，民事检察支持起诉不仅仅可以提供了司法救济途径，保障诉权平等和实现检察权的发展，更重要的是它为法治的发展起到了积极的推动作用。
        二、民事检察支持起诉的现实困境
        民事检察支持起诉工作虽然在全国范围内开展成效显著，但是在实践中也出现了一些问题，反映出民事检察支持起诉面临的现实困境。
        （一）对象标准不统一
        我国目前法律并未规定民事检察支持起诉的对象范围，实务中对于支持起诉对象的标准也无法统一，出现了明显不符合立法本意的支持起诉案件。实践中，检察机关受理民事支持起诉案件主要来源于当事人的申请、依职权发现或者其他机关移送案件线索，但是由于立法没有规定支持起诉的对象，导致案件受理过程中常常依赖于检察机关的审查，鉴于各地检察机关对于支持起诉理解不一致，出现了各类民事检察支持起诉案件。2021年12月23日，最高人民检察院发布了第三十一批指导性案例，这是最高人民检察院首次发布以“民事支持起诉”为主题的指导性案例，拓展了民事检察支持起诉的适用范围。^[1]检例第 122-126号指导性案例支持起诉对象分别是智力残疾人、老年人、进城务工人员、劳动者和遭受家庭暴力的妇女，他们都是受侵害的个人，也都属于弱势群体。实践中，对于弱势群体的识别，需要做到具体情况具体分析。传统意义上的弱势群体，主要体现在民事行为能力、经济收入、社会地位、竞争能力、权益维护等方面处于弱势地位的社会人群。比如残疾人、未成年人、精神病人等都属于民事行为能力不足的特殊群体；农民工等属于经济收入较低的人群；受到家庭暴力的妇女、失去父母的未成年人属于权益维护能力较弱的人群。检察机关支持其起诉可以使得其行使诉权获得救济，保障当事人双方之间诉权实质平等。实践中还存在非传统意义上的弱势群体，其并没有明显的弱势特征。比如追讨薪资的劳务人员、普通公司职工等，他们与进城务工人员不同，经济收入尚可，法律维权能力较强，自己可以通过起诉的方式起诉维权，对于此类人员需要进行个案分析，对比当事人之间的诉讼能力再决定是否受理。检察机关支持起诉对于维护弱势群体的利益具有重大意义，但是也存在不应由检察机关介入的情形，为了更好地实现维护权益和避免检察权被滥用，应当在立法上明确民事检察支持起诉的对象标准。
        （二）诉讼地位不明
        检察机关是国家的法律监督机关，负有维护国家、社会公共利益的职责，属于《民事诉讼法》第十五条规定的“机关”，自然是民事支持起诉的适格主体。但是《民事诉讼法》规定较为模糊，导致学界对检察机关主体资格的争议。实践中，民事支持起诉案件的裁判文书上，也存在法院未列明检察机关，虚置检察机关的诉讼地位的情形。我国目前立法明确规定的支持起诉主体主要有工会、消费者保护协会、妇联、环境保护主管部门和检察机关等。《工会法》和《消费者权益保护法》中也提到了支持起诉，但是对于其他机关并没有相应法律予以规定。检察机关作为支持诉讼的一方，并非代替当事人行使诉权，不能独立启动诉讼程序，与支持起诉案件没有利害关系，并非案件当事人，同时也与鉴定人、证人等中立地位的其他诉讼参与人不同，除有涉及国家利益、社会公共利益等重大影响的案件外，检察机关一般不出庭，即便出庭也不参与其他庭审活动，这也导致法院在作出裁判文书时可以直接不提及检察机关，虚置检察机关的诉讼地位。
        （三）支持起诉程序空置
民事检察支持起诉的实质意义在于实现当事人之间诉讼能力的实质平等，但是检察机关支持起诉的程序仍在不断探索中，并不存在具体明确的法律程序。第一，支持起诉案件的受理程序。法律未规定检察机关受理案件的具体条件和程序，当事人多数情况下难以发现检察机关支持起诉的救济渠道，多依赖于检察机关主动履职搜集民事支持起诉案件线索。第二，支持起诉案件审查标准和案件办理期限。检察机关受理案件后审查标准宽泛，主要依据当事人是否具有起诉意愿和诉讼能力较弱未起诉或者基于其他原因不敢起诉。这一标准较为单一，实质上给了检察机关很大的审查权，可能导致检察机关民事支持起诉权的滥用。目前，法律也未规定民事支持起诉案件办理的期限，也不利于维护申请人的法律权益。第三，支持起诉的具体方式。法律仅以“可以支持起诉”规定支持起诉的方式。实践中，检察机关多数采用法律咨询、协助申请法律援助等方式实现支持起诉，支持起诉方式的宽泛解释难以实现对申请人最大限度的帮助。为了发挥民事检察支持起诉的最大作用，应当进一步规定检察机关支持起诉方式的种类和检察机关支持起诉必经程序等。
        三、完善民事检察支持起诉的建议
        为了更好地发挥检察机关民事支持起诉职能作用，必须对症下药，完善民事检察支持起诉制度，破解民事检察支持起诉所面临的困境。
        （一）统一支持起诉对象标准
        《民事诉讼法》第十五条规定的支持起诉对象为受损害的单位或个人。鉴于民事诉讼当事人主义，为保护民事诉讼当事人的私益，民事检察支持起诉也应保持谦抑性，对受理的案件范围进行严格把控，统一支持起诉对象标准。最高人民检察院第六检察厅印发的《民事检察部门支持起诉工作指引》第二条规定：“民事权益受到侵害的当事人，经有关行政机关、社会组织等依法履职后合法权益仍未能得到维护，具有起诉维权意愿，但因诉讼能力较弱提起诉讼确有困难或惧于各种原因不敢起诉的，人民检察院可以支持起诉。”该规定实质上确定了检察机关支持起诉的对象为弱势群体。受到侵害的当事人因为处于弱势地位，缺乏诉讼能力、不敢或者不便起诉，才有检察机关支持起诉的必要。如何界定弱势群体，往往在于“力量”的悬殊对比，基于诉讼能力较弱和惧于不敢起诉的标准，主要包括：（一）请求劳动报酬的农民工；（二）老年人、未成年人和残疾人；（三）经济困难、享受最低生活保障的人员；（四）遭受人身损害、精神胁迫的人员。虽然检察机关印发了相应工作指引促进民事支持起诉工作，但是其只是便于检察机关开展工作，为更好地维护弱势群体的利益，有必要将支持起诉对象在立法上予以统一。
        （二）明确检察机关诉讼地位
        各地检察机关开展民事检察支持起诉工作的方式不尽相同，有的检察机关参加庭审，有的则仅发出支持起诉意见书。关于检察机关是否可以参与到诉讼或活动中，理论和实践中都有分歧。《民事诉讼法》第十五条确立了支持起诉原则，并且将支持起诉的主体多元化，是为了发挥全社会支持起诉的作用，但是实践中迫于各种原因，机关、企事业单位支持起诉的案件较少。检察机关作为国家机关，有较高的诉讼专业度，主动履职开展民事检察支持起诉工作，也成为了支持起诉的主要承担者，所以检察机关可以参与到诉讼活动中，同时为了避免虚置检察机关诉讼地位，也应当明确检察机关的诉讼地位。支持起诉制度的设计本意是为了帮助受损害的单位或者个人，民事检察支持起诉更体现了国家对于弱势群体的关注。尽管检察机关在诉讼中处于客观中立的立场，但从支持起诉的设置目的来看，检察机关帮助弱势群体，保障其平等行使诉权，正因为有了检察机关的支持起诉，才补强了支持对象的诉权，从这一层面来看，检察机关和当事人的利益具有一致性。因此，立法应当明确检察机关的诉讼地位，增加“支持起诉人”的这一诉讼主体。
        （三）明晰支持起诉程序
        为了促进民事检察支持起诉工作规范开展，必须明晰支持起诉程序。第一，明确受理程序。支持起诉当事人应当向检察机关案件受理部门提出申请，由案件受理部门形式审查后做出受理与否的决定，受理即移送民事检察部，不受理的向当事人作出不予受理决定。第二，严格规范审查标准。案件受理后，由民事检察部进行审查，检察机关支持起诉旨在增强原告合法合理的主张，无需与支持对象的主张完全一致。对于不合法、不合理或有分歧的，在与申请人沟通后，可不予支持或放弃辩论。明确民事支持起诉案件办理期限，避免无限期办理的情形。第三，统一支持起诉方式。支持起诉方式包括经济支持和法律支持。经济支持包括协助当事人申请法律援助和缓、减、免交案件受理费等。法律支持包括提供法律咨询、协助收集证据、引导和解以及发出和出庭宣读支持起诉意见书等。需要注意的是，应当严格把控“经过行政机关、社会 组织等依法履职后合法权益仍未能得到维护”的标准，对于具有相应维权单位的当事人，应当先行协调、督促相关部门履职，如若仍未实现维权，检察机关应当审查后做出决定。（作者单位：宜昌市夷陵区人民检察院）
 
    参考文献：
    [1]肖建国,丁金钰.检察机关支持起诉的制度功能与程序构造——以最高人民检察院第三十一批指导性案例为中心[J].人民检察,2022(01):29-32。