文／鄂州市人民检察院    姚文忠  陈娟
 
摘要：中止审查是刑事诉讼过程中一项重要制度，虽然刑事诉讼法一直未予确认，但最高人民检察院制定的《刑事诉讼规则》中先予以规定后又予以删除，历经存废。在司法实践中又会经常遇到此类情况，此项制度有无存在的必要以及如何重构，在理论界和实务界存在争议，有讨论的必要。

关键词：刑事诉讼   中止审查   重构
 
中止审查制度是刑事诉讼过程中一项重要制度，对依法规范处理在审查起诉过程中因犯罪嫌疑人脱逃或患有重大疾病丧失诉讼能力的情形具有现实意义。但该制度在立法上一直未得以“正名”，致使司法实践中如何处理上述情形出现分歧。笔者拟采取比较分析法的方式，通过研究中止审查制度的历史沿革，对比刑事诉讼和民事诉讼中关于诉讼障碍相关处理规定，探析在刑事诉讼中重构中止审查制度的必要性并提出可行性建议，以期引起立法者思考。

一、 中止审查制度概述
（一） 定义
所谓中止审查，是指人民检察院在审查起诉期间，因发生某种情况或者某种障碍致使诉讼活动无法正常进行而暂时停止审查起诉活动，待有关情况或障碍消失后，再恢复审查的制度。中止审查属于诉讼中止程序，与中止侦查、中止审理共同构成了刑事诉讼过程中全部中止程序。
（二）历史沿革
我国刑事诉讼中止程序肇始于人民法院的中止审理制度，为保持刑事案件处理程序衡平性，人民检察院曾制定中止审查制度及职务犯罪中止侦查制度，但因立法原因，目前我国现行刑事诉讼法仅保留中止审理制度。
1957年最高人民法院法研字第20320号《关于案件在何种情况下可以中止审理问题的批复》规定：当事人在审判中精神病发作，应中止审理，决定精神病好转后恢复审理。1983年最高人民法院作出的《关于刑事案件被告人在审理过程中患精神病应否中止审理的批复》、1985年作出《关于人民法院审判严重刑事犯罪案件中具体应用法律的若干问题的答复》均重申前述中止审理规定。1988年最高人民法院作出《关于刑事案件取保候审被告人在法院审理期间潜逃应宣告中止审理的批复》明确了因被告人潜逃不能到案时对案件中止审理。1994年最高人民法院发布《关于审理刑事案件程序的具体规定》明确了被告人患有严重疾病或者脱逃致使案件无法继续审理的，均应当裁定中止审理。1998年制发的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第181条明确规定中止审理适用情形。上述批复、答复、规定、司法解释均罗列了适用中止审理的情形，为司法实践中人民法院在刑事诉讼过程中决定中止审理提供了一定的法律依据，但1979年和1996年《刑事诉讼法》并没有规定中止审查程序。
人民检察院适用诉讼中止程序初见于1997年最高人民检察院发布的《人民检察院实施<中华人民共和国刑事诉讼法>规则（试行）》（以下简称《刑诉规则》），这是中止审查制度首次出现在通行全国的统一性法律规范层面，对刑事诉讼中止情形、中止条件以及启动程序等方面，都作出了一系列规定。
2012年《刑事诉讼法》首次以立法形式吸收了1998年最高人民法院司法解释第一百八十一条的相关规定，使得审判阶段处理刑事诉讼中止的制度得到立法肯定，但职务犯罪中止侦查制度及中止审查制度却未被2012年《刑事诉讼法》认可。为了保证立法精神的统一和有效司法，2012年修正后的《刑事诉讼法》施行以后，最高人民检察院废止了1997年《刑诉规则》中关于中止审查制度、职务犯罪中止侦查制度的相关规定，检察机关在审查起诉阶段不再对案件处理作出中止审查决定。
(三)中止审查与中止侦查、中止审理的比较
 1.与中止侦查的比较
中止侦查制度是指侦查主体在侦查过程中，由于某种法定侦查障碍的出现，使得侦查活动无法继续进行下去，为防止侦查期限无意义度过，不得已暂时中断侦查活动的一种诉讼制度。我国《刑事诉讼法》一直未对中止侦查制度作出规定，但1997年最高人民检察院制定的《刑诉规则》第241条针对职务犯罪侦查工作规定了中止侦查：侦查过程中，犯罪嫌疑人长期潜逃，采取有效追捕措施仍不能缉拿归案的，或者犯罪嫌疑人患有精神病及其他严重疾病不能接受讯问，丧失诉讼行为能力的，经检察长决定，中止侦查。中止侦查的理由和条件消失后，经检察长决定，应当恢复侦查。2012年修正后的《刑事诉讼法》施行以后，2012年《刑诉规则》将中止侦查的相关条款予以删除。
中止侦查与中止审查都是刑事诉讼过程中的中止程序，二者相互联系、相互区别。二者适用的条件基本相同，且二者施行的初期法律依据均是1997年最高人民检察院制定的《刑诉规则》，都是为了保障刑事诉讼活动的顺利进行。区别在于，适用主体和适用诉讼阶段不同，中止侦查系侦查主体针对有碍侦查情形在侦查阶段作出决定，中止审查系案件审查起诉主体针对诉讼障碍情形在审查起诉阶段作出决定。
2.与中止审理的比较
中止审理制度是指人民法院在受理案件后、作出判决之前，出现了某些使审判活动在一定期限内无法继续进行的情况时，决定暂时停止案件审理，待有关情形消失后，再行恢复审判的制度。刑事案件中止审理制度，对应民事案件中止诉讼制度，二者主要目的均是解决诉讼障碍问题，适用主体均是人民法院，适用阶段为审判阶段，中止时效均具有不确定性。
2018年《刑事诉讼法》第二百零六条规定，在审判过程中，有下列情形之一的，致使案件在较长时间内无法继续审理的，可以中止审理：（一）被告人患有严重疾病，无法出庭的；（二）被告人脱逃的；（三）自诉人患有严重疾病，无法出庭，未委托诉讼代理人出庭的；（四）由于不能抗拒的原因。中止审理的原因消失后，应当恢复审理。中止审理的期间不计入审理期限。第二百九十六条规定,因被告人患有严重疾病无法出庭，中止审理超过六个月，被告人仍无法出庭，被告人及其法定代理人、近亲属申请或者同意恢复审理的，人民法院可以在被告人不出庭的情况下缺席审理，依法作出判决。
《民事诉讼法》第一百五十条规定，有下列情形之一的，中止诉讼：（一）一方当事人死亡，需要等待继承人表明是否参加诉讼的；（二）一方当事人丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；（三）作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）一方当事人因不可抗拒的事由，不能参加诉讼的；（五）本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的；（六）其他应当中止诉讼的情形。中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。

二、 中止审查制度意义
（一）建立中止审查制度的积极意义
1.中止审查制度是规范司法行为、提升案件质效的必然要求。根据最高人民检察院的工作部署，提升办案质效，严格控制和优化“案-件比”是当前办好刑事案件的重点抓手。当刑事诉讼过程中出现犯罪嫌疑人脱逃或患有重大疾病致使诉讼无法顺利进行时，检察机关作出中止审查决定，及时对案件进行处理分流，有利于提升办案效率，确保案件处理结果于法有据，有利于提升办案质量，避免因立法缺失导致案件处理结果不一的情形，保障刑事诉讼活动顺利进行，维护司法权威，提高司法公信力。
2.中止审查制度是尊重、保障人权的题中应有之义。检察机关在刑事诉讼中行使的是一种国家司法公权，动辄关联公民的人身和财产权利。即使是作为刑事责任的被追诉人，在刑事诉讼过程中也应享有广泛的诉讼权利。当犯罪嫌疑人脱逃或患有重大疾病致使刑事诉讼无法进行时，继续诉讼则会使得犯罪嫌疑人无法充分享有诉讼权利，检察机关作出中止审查决定，是正确贯彻落实保障人权原则的重要体现。
（二）废除中止审查制度的消极影响
一是导致案件处理结果混乱不一。2012年后，由于《刑事诉讼法》未将中止审查制度入法，2012年的《刑诉规则》被迫将中止审查制度废除，致使司法实践中，检察机关在审查起诉阶段对因犯罪嫌疑人脱逃或患有严重疾病致使诉讼无法进行的刑事案件处理依据上无法可依。对于出现上述情形后，各地检察机关采取的做法不尽相同，有的以退回补充侦查的形式将案件退回侦查机关，有的建议侦查机关撤回移送审查起诉，，有的甚至将案件搁置不办、长期挂案不作处理。笔者认为，上述做法均不符合法律规定。根据《刑事诉讼法》的规定，退回补充侦查适用的条件是事实不清、证据不足或者存在漏罪、漏犯的情形，将不符合退回补充侦查条件的案件决定退回补充侦查，导致司法不规范；建议侦查机关撤回审查起诉，法律并未明确规定，只是司法实践中的一种变通性做法，此种处理方式于法无据，也是司法不规范的行为，而长期挂案不作处理更是一种搁置矛盾、回避矛盾的做法，是严重违反《刑事诉讼法》的行为，影响检察机关的执法公信力，更与检察机关作为法律监督机关的职责相悖。
2013年12月，最高人民检察院针对北京市人民检察院的请示所作出了《关于审查起诉期间犯罪嫌疑人脱逃或者患有严重疾病的应当如何处理的批复》（以下简称《批复》）。该《批复》规定，侦查机关移送审查起诉的案件，如果犯罪嫌疑人未到案，检察机关案件管理部门可以不予受案，要求犯罪嫌疑人到案后再移送审查起诉。如果犯罪嫌疑人在审查起诉期间，经鉴定属于无刑事责任能力人，应当作出不起诉决定。对于犯罪嫌疑人因严重疾病导致不能接受讯问的情况如何处理，《批复》并未作出明确规定。笔者认为，该《批复》虽对处理诉讼障碍问题具有一定的指导意义，但仍未从根本上解决问题，部分案件的处理依然无法可依。
二是严重损害司法的权威性。司法权威性来源于司法严
肃性和统一性，中止审查制度废止后，对待诉讼障碍处理方法之一，相似案件在不同司法地域处理结果不同，严重影响了司法严肃性，违背了公平平等原则，在一定程度上影响司法公信力，使得人民群众对司法权威的维护以及长远的信任都有一定负面的影响。

三、原中止审查制度的弊端及重构建议
重构中止审查制度有利于解决司法实践中案件处理混乱不一的难题，确保司法机关办案活动有据可循、有法可依，有利于保障刑事责任被追诉人的合法权利。但原中止审查制度亦存在一些弊端，笔者拟从分析原中止审查制度存在的弊端入手，进而提出补充、完善的建议，以对重构中止审查制度提供帮助。   
（一） 原中止审查制度存在的弊端
1.适用中止审查的情形较窄。1997年《刑诉规则》明确规定了中止审查适用的两种情形：一是犯罪嫌疑人潜逃；二是犯罪嫌疑人患有精神病及其他严重疾病不能接受讯问、丧失诉讼能力。在司法实践中，致使诉讼程序无法正常进行情形还包括诸多客观因素，例如地震、洪水等自然灾害、公共卫生事件等不可抗力情形。2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情突然而至，因疫情防控工作需要，人员限制流动，司法人员下沉社区参与防控，看守所封闭管理，导致刑事诉讼活动不能顺利进行，为避免案件办理期限超期，审判机关可依法决定中止审理，而检察机关普遍采用退回补充侦查或者延长审查起诉期限方式对案件进行处理，侦查机关也不能进行实质性的补充侦查，导致不能实际解决案件质量问题，以致办理期限再次延长，对于羁押期限届满的犯罪嫌疑人只能通过羁押必要性审查而变更强制措施，严重影响案件质量。严格来讲，上述处理方式均不符合《刑事诉讼法》的规定，造成湖北省检察机关2020年1至4月的刑事案件退查率和延期率普遍大幅度增高，“案-件比”居高不下。因此，笔者建议，应当拓展中止审查制度的适用范围，不局限于原中止审查制度所规定的两种情形。
2.中止审查决定的落实缺乏后续措施。原中止审查制度只简单规定了适用情形以及适用程序，对应后续落实工作缺乏细化操作依据，导致案件处理不规范。例如中止审查决定作出后，如果犯罪嫌疑人仍在押，审查起诉期限是否不予计算问题；患有严重疾病犯罪嫌疑人如何认定？严重疾病范围具体包括哪些？是否需要通过法定程序由医疗机构进行鉴定等问题；中止审查的情形消失后恢复程序如何启动等等，上述问题均无法可依，案件处理走向不明。       
3.中止审查适用缺乏救济措施。原中止审查制度对如何保证或者监督检察机关正确行使中止审查权力缺乏相关规定。1997年《刑诉规则》仅简单规定：中止审查应当由办案人员提出意见，部门负责人审核，报请检察长决定。如果侦查机关、当事人对中止审查决定持异议，却没有救济渠道进行权利维护，显然不利于中止审查制度规范运行。
（二）重构中止审查制度的建议
中止审查制度属于刑事诉讼程序性事项，根据《立法法》第八条第（九）项规定，“诉讼和仲裁制度”的立法属于全国人大及其常委会的立法权限，诉讼制度的立法属于法律保留事项。审查起诉属于刑事诉讼环节之一，中止审查属于审查起诉内适用程序规定，中止审查制度规定当然性属于法律保留事项。因此，重构中止审查制度根本在于从立法层面进行明确、细化和完善，关键在于解决三个方面的问题。
1.明确中止审查的适用情形。鉴于司法实践的多样性和发展性，宜采取列举式和兜底式相结合的方式明确中止审查的适用情形，既保证适用中止审查制度的原则性，又增加灵活性。笔者认为，中止审查制度和中止审理制度是在刑事诉讼的不同阶段处理具有同一性的事项，中止审查制度应当借鉴中止审理制度的相关规定，保持中止审查与中止审理的平衡。具体来说，适用中止审查主要包括三种情形：一是犯罪嫌疑人脱逃的；二是犯罪嫌疑人患有精神病或其他严重疾病致使诉讼能力丧失的；三是由于不能抗拒的原因致使诉讼无法进行的；四是其他应当中止审查的情形。
2.明确中止审查制度适用的后续措施。一是案件审查起诉期间犯罪嫌疑人脱逃的，检察机关应当在作出中止审查决定的同时，作出逮捕决定，通知公安机关执行；犯罪嫌疑人被羁押的，因患有精神病或严重疾病致使诉讼无法进行的，检察机关作出中止审查决定后，应当立即变更强制措施，对犯罪嫌疑人决定取保候审或者监视居住，避免羁押期限超过法定办案期限。同时，对于患有精神病的，应由专门医疗机构出具司法鉴定意见；对“因严重疾病致使诉讼无法进行”的认定标准应当由最高人民检察院统一制定，防止司法权力滥用。笔者认为，在这种情形下作出中止审查决定，前置程序是由有相关资质的医疗机构对犯罪嫌疑人是否患有严重疾病作出诊断。二是对于中止审查情形消失后恢复启动审查起诉的程序，既可以由检察机关依职权启动，也可以由侦查机关、当事人及其近亲属申请启动。需要注意的是，鉴于缺席审判制度规定了中止审理的恢复程序，因此，对于犯罪嫌疑人因严重疾病不能参加诉讼，中止审查六个月后，人民检察院必须依职权启动恢复审查起诉程序。
3.明确中止审查救济措施。针对中止审查决定，赋予侦查机关、当事人及其近亲属救济程序，是保障当事人诉讼权利的题中应有之义，也是规范司法权运行的必要条件。同时，应规定若当事人、侦查机关不服检察机关作出的中止审查决定，自收到中止审查决定书次日起十日内，可以提出复议，对复议决定不服的，自收到复议决定书次日其十日内向上一级检察机关提出复核，以充分维护侦查机关和当事人的诉讼权利，促进司法公正。
 
注释：
 [1] 参见《刑事中止审查制度的恢复与完善》一文，作者张衍路、陈贵玲、付志刚，载于《中国检察官》2014年第3期。
 [2] 参见《现代汉语词典》。“潜逃”多指犯罪嫌疑人偷偷地逃跑。该词多适用于职务犯罪案件中的犯罪嫌疑人携款逃跑的情形。“脱逃”为“脱身逃走”。全国人大法工委编写的《中华人民共和国刑法释义》中对“脱逃”二字的解释为：“所谓‘脱逃’，是指行为人逃离司法机关的监管场所的行为。主要是指从监狱、看守所、拘留所等监管场所逃跑，也包括在押解途中逃跑。”1994年之前关于中止审理制度等系列法律文件中均使用潜逃一词。在2012年修正的《刑事诉讼法》的法条中表述为“犯罪嫌疑人脱逃的”。
[3] 参见最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第一百八十一条规定：在审判过程中，自诉人或者被告人患有精神病或者其他严重疾病，以及案件起诉到人民法院后被告人脱逃，致使案件在较长时间内无法继续审理的，人民法院应当裁定中止审理。
[4]参见1997年《刑诉规则》第二百七十三条规定：在审查起诉过程中犯罪嫌疑人潜逃或者患有精神病及其他严重疾病不能接受讯问，丧失诉讼行为能力的，人民检察院可以中止审查。共同犯罪中的部分犯罪嫌疑人潜逃的，对潜逃犯罪嫌疑人可以中止审查；对其他犯罪嫌疑人的审查起诉应当照常进行。中止审查应当由办案人员提出意见，部门负责人审核，报请检察长决定。需要撤销中止审查决定的，参照前款规定办理。
[5]因当时反贪污贿赂局、反渎职侵权工作局并未从检察机关转隶，最高人民检察院1997年制定的《人民检察院实施<中华人民共和国刑事诉讼法>规则（试行）》中诉讼中止包括中止侦查、中止审查两种情形。
[6] 参见《论职务犯罪中止侦查制度的重构》一文，作者唐果，湘潭大学硕士论文，2012年10月15日。
[7] 参见《检察日报》。案件比的核心是坚持以人民为中心的办案思想，让人民群众在司法办案中感受到公平正义，要求检察机关在办案活动中做到求极致，在勤勉尽职前提下，做好释法说理、息诉服判工作。
[8] 参见《中止审查起诉制度的立法缺位与完善对策研究》一文，作者江德茂、汤丽萍，载于《法治博览》2015年第6期。