文/鄂州市梁子湖区人民检察院   夏爱文

[摘要]探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会提出的重要改革任务，解决了公益诉讼的主体不明的问题。从授权试点到《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修改，再到党的十九届四中全会强调要拓展公益诉讼案件范围，充分证明了这项制度是具有中国特色的、创新的、有生命力的法律制度。公益诉讼检察对维护公共利益、推动社会治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。如何进一步明确公益诉讼检察监督体系的范畴，把握公益诉讼检察监督存在的问题，完善专业能力建设，还存在一些问题亟需探讨研究。
 [关键词]   公益诉讼  检察监督   专业能力建设

2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，为检察机关更好履行检察公益诉讼职责提供了组织保障。公益诉讼检察与刑事、民事、行政检察并行，形成“四大检察”“十大业务”的检察新工作格局。目前相关法律相对滞后，实务操作中新问题多，制约公益诉讼检察工作开展的突出问题亟需研究解决。

 一、公益诉讼检察监督的范畴
（一）公益诉讼维护的利益
公益诉讼的核心是为了维护“两益”，避免出现“公地悲剧”。“公益”的范畴较广，相对应的就是“私益”即个人利益，这也导致公益诉讼与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中检察机关参与的方式和监督的范围有所区别，公益诉讼所讨论的公益是指国家利益和社会公共利益，这两者有重合也有不同，如非法占用耕地资源，改变农用地用途，既侵害了国家利益（十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策；国家实行土地用途管制制度），也侵害了社会公共利益（破坏耕地资源，损害粮食安全）；如污染水源、破坏环境的行为侵害的是公民的公共环境利益；如民事公益诉讼仅针对社会公共利益。较为复杂的是，“两益”难以精准、具体化描述，有些案件中“两益”中夹杂着个人利益，个人利益也可能以“两益”表现出来，如一个臭气熏天的养殖场周围只住了一户人家，一栋楼里电动车在住宅里充电可能发生火灾风险，因此在办案过程中必须牢牢把握“公益”这个核心。笔者认为公益诉讼所要维护的“两益”不是简单理解为公共二字，“两益”有几个特点：一利益的特殊性，国家利益可理解为一切满足国家生存条件好的事物，有时与人民的利益是一致的，社会公共利益是公民应该享有的权益，但又不能由某一个公民依据私法的调整去请求享有。二利益主体的不特定性，利益的主体是在某一地域范围内的公民甚至是广泛的空间范围内的所有公众，如不法行为人毁林林开矿，损害了林木资源，破坏了生态环境的功能，这就损害了公民应该享有的公共环境利益。三案件多具有普遍性，检察机关监督“两益”被侵害的案件，应当优先考虑同类型较为普遍的案件，尤其是在提起行政公益诉讼时，类案作同案处理，保护“两益”更为彻底和更有说服力，如辖区内生产、经营“桶装水”不规范，以本地同类型案件一起进行同案公益诉讼监督，效果更佳。
（二）公益诉讼检察的内涵
公益诉讼检察，是指人民检察院作为公共利益的代表，根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律规定，对在履行职责中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护等领域损害国家利益或者社会公共利益的案件，向有关主体发出检察建议或向人民法院提起诉讼的法律制度。
这段文字的表述，表明了检察机关是由《民事诉讼法》、《行政诉讼法》授权来履行公益诉讼职责；表明了检察机关是公益诉讼的启动者，检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体，经过民事公益诉讼前置程序检察机关可以成为提起民事公益诉讼的主体或者是支持起诉的诉讼参与者；表明了检察机关的监督范围是“4+1”领域内或“等外”领域的损害“两益”的案件；表明了检机关提起公益诉讼制度是一个法律制度，且是中国特色司法制度。
（三）公益诉讼检察监督与“三大检察”监督
1.公益诉讼检察监督与刑事诉讼检察监督。检察机关在公益诉讼和刑事诉讼中扮演的角色都是诉讼当事人和诉讼监督者。从诉讼当事人的角度看，公益诉讼起诉人既是“侦查者”也是“起诉人”，而公诉人不能是同一案件的侦查人员。从诉讼监督的角色看，检察机关在经过前置程序后成为公益诉讼起诉人后才开始对诉讼活动进行监督，而刑事诉讼中检察机关从侦查机关立案侦查时到刑事执行完毕整个过程中都在行使对诉讼活动的监督权。从诉讼当事人关系的角度看，检察机关与审判机关、行政机关的终极目标是一致的-- 为了保护公益，双方当事人在诉讼地位上是平等的主体，诉讼能力是平等的，虽然庭审过程中有对抗性，但总体不影响保护公益的一致性，而刑事诉讼中公诉人与被告人及辩护人俗称控辩双方，主观愿望上不一致，维护的实体利益也不一致。
2.公益诉讼检察监督与民事检察监督。两者的理念相通，坚持“以人民为中心”的发展理念，以人民对美好生活的需求为监督重点；两者均采取调查核实的方式收集证据；民事检察的主要职能是对民事诉讼活动和执行活动、民事虚假诉讼进行法律监督，通过检察建议、抗诉的方式和措施实行监督，而民事公益诉讼可以通过公告和提起诉讼对侵权人进行监督。
3.公益诉讼检察监督与行政检察监督。两者以“双赢多赢共赢”的理念贯穿办案监督全过程。行政检察监督既监督法院公正判决又促进行政机关依法行政，主要对生效裁判结果、审判人员违法、执行活动进行监督，通过不支持监督申请、检察建议、抗诉的方式和措施实行监督；而行政公益诉讼实则是“督促之诉”、“协同之诉”，实质是为了解决公益受损的难题，行政公益诉讼通过诉前检察建议和提起行政公益诉讼对行政机关进行监督。

二、完善公益诉讼检察监督体系的重要性  
 (一)公益诉讼检察监督职责是基于宪法定位而来
习近平总书记指出:“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任;中国检察机关是国家的法律监督机关...是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”。有人会有质疑，检察机关既要做好公益代表，又要履行法律监督职责，两者如何做到公平公正。检察机关提起公益诉讼这一制度设计是符合检察机关职能特点的，检察机关作为宪法规定的国家法律监督机关，履行公益诉讼职责是法律监督的宪法定位，相对于其他主体是处在一个中立地位，不为“私益”启动程序，检察机关与案件本身并无直接利益关系。只有当“两益”受到侵害时，必须制止或恢复时，检察机关才出面代表国家，通过诉前程序或提起诉讼的方式来达到保护公益的目的。
（二）完善公益诉讼检察监督体系是新时代检察工作发展的需要
新时代检察监督工作落脚点在“以人民为中心”上，公益诉讼检察监督工作的不成熟与人民日益增长的美好生活需要不相适应。最高人民检察院制定的《2018—2022年检察改革工作规划》中提出：“构建以刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察为主要内容的检察机关法律监督职能体系。”因此，完善公益诉讼检察监督体系是新时代检察工作发展的重要内容，发展和完善公益诉讼检察监督业务是进一步发展和巩固中国特色社会主义检察制度的现实需要。
（三）完善公益诉讼检察监督体系是打造社会治理共同体的需要
公益诉讼的本质是助推行政机关依法行政，检察机关开展公益诉讼工作接近5年时间了，还有很多人不清楚、不理解这项制度。只有让公民充分了解公益诉讼检察工作对维护公益具有重要作用，才能凝聚共识，共同推动社会治理。切实把公益诉讼制度优势转化为社会治理效能，聚焦民生重点领域，通过办案监督发挥公益诉讼在社会治理特有作用。就拿污染饮用水源地为例，如不能得到及时、有效、全面的查处，必将威胁老百姓的健康，影响政府的执行力和公信力，实践中，检察机关通过履行公益职责介入，促进行政机关积极整改，有效解决了污染问题，充分发挥公益诉讼服务大局的重要的作用。

三、目前公益诉讼检察监督存在的主要问题
公益诉讼检察工作发展还不够成熟，笔者仅从检察机关自身分析公益诉讼检察工作存在的问题：
（一）检察建议精准度不高
1.检察建议制发简单。有的检察机关在制发检察建议时较为随意，基本事实描述过于简洁，法条释理简单，检察建议的要求过于笼统。这可能是由于前期调查取证不够，法条应用不熟悉等。检察建议精准度不高，将会影响行政机关的整改，可能会导致消极整改，也会影响检察机关的公信力，这可能导致检察机关对公益诉讼监督缺乏权威性。
2.检察建议粗放发出。有的检察机关同一类案件向行政机关发出多份检察建议，目前明文禁止这样粗放发检察建议，但是有的检察机关储存线索，隔时间段对同一类案件再发检察建议，这可能导致公益诉讼检察监督流于形式。
（二）基层检察院公益诉讼检察监督机构设置不合理
最高人民检察院设置了单独的公益诉讼检察厅，省院至市、州分院设置了单独的公益诉讼检察部，而基层院大多将民事、行政、公益诉讼“三大检察”设置在一个部，基层院是办理公益诉讼案件的一线阵地，承担了大量的公益诉讼检察监督工作，又由于各地基层院素质参差不齐，工作量大与人手严重不足的矛盾突出，导致公益诉讼检察监督的质效难以保证。
（三）执行效果跟进少
检察建议落实得好不好？判决书是否执行到位？检察机关跟进的少，如果检察建议发出后，行政机关不整改，但又达不到起诉条件的案件要慎重处理；判决执行难度大，未执行到位，检察机关对于公益诉讼执行难的问题尚未纳入监督范围，有的案件判决生效后长期因为各种原因未执行，难以达到“三个效果”的有机统一。
（四）专业能力不足
公益诉讼涵盖面广，各领域专业知识繁杂，检察干警知识储备有限，专业能力尚不能完全满足人民群众日益增长的公益保护需求。公益诉讼更加注重发现线索、组织协调、调查取证、审查起诉、庭审应对五种能力。

四、思考与建议
检察机关提起公益诉讼制度是十分具有优势的，如何继续推进公益诉讼检察监督工作。笔者认为，当前检察机关应做好以下几个从以下方面完善：
（一）提高思想认识，保证办案效果
1.充分认识公益诉讼检察工作的责任与定位。公益诉讼检察干警要提高政治站位，深刻认识新时代公益诉讼检察监督的重要意义。做好公益诉讼，是为了谁？为了人民。公益诉讼的产生是因为顺应新时代，顺应人民的呼声。
2.要提高检察建议精准度，保证办案效果。注重严把案件事实关、法律运用关，规范办案程序、依法评估案件效果，坚决做到事实证据确实、充分，法律运用严谨，达不到起诉条件的坚决不起诉。将敢于监督、理性监督、精准监督贯穿于办案始终，制发检察建议要有理有据，将检察建议发出权威性。
3.完善检察建议评价机制。加大对检察官文书制作和办案效果的考评力度，通过建立科学反映公益诉讼工作的考评机制，提高监督精准度，避免流于形式。
（二）加强内部办案机制建设，形成强大合力
1.完善备案、批复机制。目前检察机关采取检察建议备案制，基层检察院公益诉讼部发出诉前检察建议后，及时向市级检察院公益诉讼部备案；行政公益诉讼案的起诉须经市级检察院批准方能起诉。要完善诉前程序的备案、起诉程序的批复机制，可以设置线上快速备案程序，做到全程留痕。
2.完善一审裁判结果同步审查机制。立法供给是检察机关提起公益诉讼的最大瓶颈性制约因素。人民检察院上诉的法条条款仅只有《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了1条，启动二审程序和二审程序的规定还不完备。可以设置一审裁判结果同步审查机制，检察机关收到一审公益诉讼判决后及时进行审查，并将同步审查结果、判决书等报送上级检察院审查，避免应当上诉而不上诉的情况发生。
3.完善一体化办案机制。基层检察院公益诉讼检察监督力量薄弱，市级检察院可发挥龙头作用，采取人员分片联系、指导、参与基层院办案的方式，形成上下联动、分工负责、协同办案的工作格局。检察机关内部也要构建与刑事检察、控告申诉等部门的信息共享机制，规范案件线索移送流程。
(三)建立“回头看”常态化机制，跟踪落实
公益诉讼“回头看”是最高人民检察院部署的专项活动，主要解决整改落实不到位、办案不实的问题。建立“回头看”常态化机制，跟踪落实效果十分必要。对于检察建议整改不力，公益受损状态未消除的，符合起诉的条件，坚决起诉；对于检察建议发出后，行政机关不整改，但又达不到起诉条件的这类案件，不应起诉，应统筹寻找其他办法消除公益受损的状态和恢复公益。生效判决的执行，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行”。从实际操作中来看，对于执行期限较长、进展缓慢、执行有难度的案件，检察机关跟踪少，可以建立执行案件通报制度，法院定期向检察机关通报执行情况，对于难以解决的硬骨头，法检两家共同向当地党委、人大作专项汇报，寻求支持，保障顺利执行。如法院在执行公益诉讼判决中有违规现象，检察机关应当根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》及相关诉讼监督规则开展监对法院执行活动的监督。
（四）提高专业能力建设，打造专业化公益诉讼队伍
公益诉讼干警要必备发现线索、组织协调、调查取证、审查起诉、庭审应对的五种能力。
1.发现线索。强化线索摸排，采取多看、多听、多走的形式收集线索。看行政机关门户网站、报纸、网络信息等；听群众、人大代表、人民监督员怎么说；走遍辖区的边边角角，实地查看不放过任何一个角落。
2.组织协调。公益诉讼工作不是单打独斗，从“双赢多赢共赢”能看出组织协调的重要性。公益诉讼干警在办案过程中多与群众、行政机关、法院沟通，听取意见，勤思考。
3.调查取证。类似于侦查，但无强制手段。严格按照办案指南，参照其他诉讼法、诉讼规则规范调查取证。只有规范程序，才能确保公正。
4.审查起诉。按照公益诉讼要件收集、整理证据，并形成审查报告等法律文书，类似于刑事检察的审查起诉工作。审查起诉过程要秉持客观公正立场，绝不发凑数检察建议。
5.庭审应对。公益诉讼干警出庭经验欠缺，有的案件被告提出新的理由或主张，出庭人员不能即时反驳，应变能力不足，不能展开充分说理。加强办案培训，庭审观摩活动，庭前做好沟通工作，在实战中提高庭审应对能力。
检察干警只有更新理念，积极作为，提高办案能力，才能打造出一支专业化的守护公益的队伍，推进公益诉讼检察监督工作迈上新台阶。